코로나 19시대에 가족 건강을 지켜주는 가이드 [코로나 19에서 살아남기]
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- 미국과 일본의 홍수관리체계를 중심으로 -
주관기관 건설교통부| 주관 |
| 수 행 기 관 : | 한국건설기술연구원 |
| 연구책임자 : | 윤석영 |
| 참여연구원 : | 선임연구원 박두호 |
| 참여연구원 : | 선임연구원 안홍규 |
| 참여연구원 : | 연구원 김동필 |
1.1 문제의 제기
어느 나라를 막론하고 국가의 경제발전은 가장 우선적인 것이며 이에 따라 인간의 경제활동은 지속적으로 확대되어 왔다. 인간의 경제활동은 기본적으로 자연자원 이용의 확대와 더불어 자연이 지니고 있는 기본적인 속성을 변화시키게 마련이다. 최근 전세계적으로 문제가 되고 있는 지구 온난화 문제는 인간의 경제활동이 초래한 가장 큰 문제중의 하나로서 세계 곳곳에 이상기후 현상을 보이는 원인이 되고 있다. 또한 자연이 갖고 있는 하천의 기본적인 속성을 인간의 경제활동에 알맞은 형태로 변모시키는 과정에서 이로 인한 여러 가지 역기능, 즉 자연재해가 발생하고 그 피해가 점점 증가하고 있는 실정이다.
많은 자연재해 중 우리에게 가장 큰 피해를 주는 것은 홍수로 인한 피해이며, 우리나라의 경우 홍수로 발생하는 피해가 전체의 약 86%에 달하고 있다. 소중한 국민의 인명과 재산상의 피해가 증가하고 있는 실정이다. 최근 10년간 연평균 129명의 사망피해가 있었으며 이재민 또한 연평균 22,320명이 발생하였다. 재산상의 피해도 막대하여 연평균 약 1조 3억원에 달하며 복구액은 이를 훨씬 초과하는 약 2조원에 달하고 있는 실정이다. 이 같은 피해액의 산정은 사실 눈으로 보이는 것들에 불과할 것이다. 홍수로 발생하는 여러 가지 간접적인 파급효과까지를 피해를 고려한다면 그 피해액은 이보다 훨씬 더 크다고 할 수 있다. 또한 인구의 증가, 자산가치의 증가, 주거환경의 변화(대형화와 집중화)등은 홍수로 인한 피해의 증가와 더불어 국민경제 전체에 커다란 장애요소가 될 것이다. 그러나 이에 대한 정부의 대응 방식은 홍수를 사전에 예방하고 효과적으로 관리하는 투자보다는 피해 주민에 대한 보상과 시설물의 원상복구에 대부분의 예산을 투입하고 있는 실정이다.
홍수관리에 대한 예산이 지속적으로 상승하고 있음에도 그 피해가 더욱 늘어가고 있는 점은 한편으로는 홍수관리정책의 문제점을 들어내고 있는 것이다. 물론 홍수자체를 발생하지 못하도록 할 수는 없지만 그 피해를 줄이기 위한 종합적인 대책을 통해 그 피해를 줄이는 것은 가능하기 때문이다. 이 같은 인식을 토대로 최근(2002. 11), 대통령 훈령 제107호로 "수해방지대책기획단(이하 수방단)"이 설치되었고, '03~'11년 기간 중 약 42조원대의 예산을 투입하는 계획을 수립하게 되었다. 이는 '99년의 수방대책 투자계획 25.5조와 비교해 16.5조원이나 증가된 것으로 수계종합대책에 약 11.5조원, 하천대책사업에 약 6.5억원, 농경지 수해방지사업에 약 7.4조원, 댐 건설 및 보강사업에 약 5.5조원 그리고 재해위험지구 정비사업에 약 11.5조원씩을 각 각 투입할 계획이다. 또한 수방단은 수해방지 대책의 세부과제 목록으로 76개의 세부연구과제를 제시하고 있다.
수방단이 발표한 수해방지대책의 기본방향은 1) 현장의 사실에 근거한 실효성 있는 대책 수립, 2) 수해방지를 위한 물적·제도적 기반 구축, 3) 범국민적 수해대응시스템 및 신속·철저한 복구체계 구축이다. 그리고 이를 바탕으로 1) 국가부담 경감 및 정부신뢰도 제고, 2) 사전예방능력 강화로 홍수피해 최소화, 3) 수해에 강한 방재형 국토기반 구축을 이룬다는 것이다. 문제는 이 같이 막대한 예산이 투입되는 국가정책의 실효성이다. 90년대 농업구조개선정책을 위해 막대한 예산을 투입하였음에도 불구하고 아직도 근본적인 문제의 해결 없이 표류하고 있는 농업정책의 경험을 상기하여 보다 장기적인 안목이 요구된다.
1.2 연구의 목적
수해방지대책은 한마디로 종합예술이라고 할 수 있다. 우선 하천유역에 대한 전반적인 조사와 평가가 요구된다. 그리고 방제시설이나 각종 건축물 등에 요구되는 기술이 동반되어야 하며 각종 제반정책과 프로그램들도 요구된다. 또한 입법화된 제도나 법령이 요구되며 이 모든 것들을 효과적으로 이끌어 갈 수 있는 조직이 또한 요구된다. 본 연구는 기본적으로 효과적인 수해방지대책을 강화하기 위해 요구되는 중요한 사안, 특히 비구조물 정책에 대한 외국(일본, 미국)의 사례를 통해 조명하고 국내에 적용할 수 있도록 제안을 하는데 목적이 있다. 구체적인 목적으로는 ;
첫째, 수해방지를 위한 일본과 미국의 제도와 조직의 고찰,
둘째, 수해방지를 위한 일본과 미국의 각종 프로그램,
셋째, 한국·일본·미국의 상호비교를 통한 문제점 고찰,
넷째, 이를 토대로 효과적인 홍수관리대책의 제안이다.
2.1 미국의 홍수
미국에서는 대략 1억 6천만 에이커가 범람원이다. 약 6백 만 명 이상이 이곳에 거주하고 있으며 많은 비 주거 건물이 위치해 있다. 이러한 범람원에 간헐적으로 발생하는 홍수는 다른 어떤 자연 재해 보다도 이 지역의 조형에 커다란 피해를 주고 있다. 아래 통계는 이 문제에 대한 심각성을 말해주고 있다.
◆ 1973년과 79년 6년 동안 주요 자연 재해가 193건 발생했으며 이 중 77건은 대통령이 재해 비상 지역으로 선포하였다. 이 재해 중 약 80% 정도가 홍수와 관련된 것이다.
◆ 1978년 홍수로 인한 경제적 사회적 총 피해 규모는 38억 달러에 달했다.
◆ 1970년 대 추정된 평균 재산 손실은 연간 17억 달러를 웃돌았다.
◆ 1978년 17개 주가 자연 재해 지역으로 선포될 만큼 그 피해가 심각했다.
◆ 1979년 허리케인 프레드릭이 초래한 피해 금액은 18억 달러였고 대부분이 홍수에 의한 것이었다.
그림 2-1에서 볼 수 있듯이 미국의 홍수피해는 지속적으로 증가해왔다. 지속적인 홍수방지 대책에도 불구하고 이렇듯 피해가 발생하고 그 피해규모가 증가하는데는 기후적인 영향도 있지만 인구의 증가와 산업발전으로 인한 홍수발생 지역으로의 이주가 가장 큰 원인이라는 분석이다. 미국에서 홍수발생으로 초래된 피해액을 시계열별로 보면 표 2-1과 같고 이를 다시 홍수피해의 유형별로 보면 표 2-2와 같다. 홍수발생 피해액은 평균적으로 볼 때 증가하는 추세에 있음을 알 수 있다. 홍수발생 지역과 그 유형(표 2-2)에서도 알 수 있듯이 홍수는 어느 특정지역에만 발생하는 것이 아니지만 경우에 따라서는 같은 지역에서 반복해서 발생하는 경우도 있다.
그 동안 홍수 피해 규모를 줄이기 위한 시도는 많았다. 근래에 주로 홍수의 규모를 줄이거나 홍수 자체가 발생하지 않도록 한다거나 홍수의 여파로부터 지역을 보호하려는 노력이 있었다. 그러나 이러한 시도들은 홍수 피해가 계속되고 홍수의 특성이 최근에 알려지면서 좀더 포괄적인 홍수 피해 대책 방안을 모색하는 방향으로 바뀌게 되었다. 즉, 댐, 제방 등에 전적으로 의존하는 데서 토지 수자원 관리 및 각각의 건물에 홍수 방지 기술을 도입하는 둥의 대책들로 바뀌게 되었다.
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홍수 피해를 감소시키기 위한 전략들에 대한 관점이 넓어진 데는 두 가지 이유가 있다. 첫째, 홍수가 전혀 발생하지 않도록 할 수는 없다는 사실을 깨닫게 되었기 때문이다. 둘째, 조형과 자연의 힘을 통합하면 피해 규모가 작고 보상을 받을 수 있는 환경을 제공한다는 사실을 자각했기 때문이다.
따라서 홍수 피해 규모를 줄이기 위한 좀더 포괄적인 접근법이 필요하다는 점을 인식하고, 다양한 정부 기관들이 수자원 관리 및 자연 재해를 감소시키는 일에 동참하게 되었다.
구조적인 홍수 통제 프로젝트를 제공하는 연방 정부 주도의 프로그램들은 여러 가지 혜택을 보고 있다. 강의 흐름을 통제함으로써 유거수(流去水)가 심할 때에도 주요 범람원이 홍수로 인한 피해를 덜 입었다. 사실상 이 방법은 사용 가능한 범람원을 확장시켜 이 지역들에서 경제적인 기회가 증가하였다. 게다가 많은 저수지에서 유흥을 즐길 수 있는 기회가 늘어났다. 어떤 경우에는 야생 보존 서식지가 증가하였다.
그러나 이러한 구조적인 프로그램들의 시행에도 불구하고 홍수로 인한 피해는 증가하였다. 예방 조치들이 홍수를 완전히 없애지 못했고 새로운 개발도 종종 홍수 취약 지역에만 국한되었기 때문이다. 따라서 구조적인 통제에 한계가 있고 홍수가 발생했을 때 그로 인해 엄청난 피해를 입게 되었다.
이러한 상황은 급속한 도시 개발 추세로 인해 더욱 악화되었다. 이미 홍수 취약 지역에 위치한 도시의 성장으로 인해 모든 가용 토지가 개발 압력을 받게 되었다. 이러한 압력은 구조적인 홍수 통제 프로그램의 시행으로 인해 안전하다고 여겨진 범람원으로 확대되었다. 이러한 복합적인 압력들은 전체 분수 유역 체계에서 균형을 유지하는데 불필요하게 관심이 집중되었다.
구조적인 홍수 통제를 위한 연방 정부의 프로그램은 또한 해안 홍수의 발생을 효과적으로 막지 못했다.
1960년 대 중반에 국가 정책이 재평가되었다. 그리고 홍수에 대한 좀더 포괄적인 접근법으로 바뀌기 시작했다. 중요한 것은 구조적인 작업들은 비 구조적인 조치로 보완이 되어야 한다는 사실이었다. 전적으로 홍수를 예방만 하려 할 것이 아니라, 그동안 대규모의 피해를 초래했던 자연 및 조형 사이에 빚어지는 마찰로 인한 여러 불균형을 바로잡아야 한다는 필요성이 부각된 것이다.
또한 최근에는 비구조물 정책의 연방부담 증가로 인해 경제적인 효율성을 강조하는 정책이 추진되고 있다. 즉 연방지원의 폭을 줄이는 대신 홍수가 발생하기 전에 홍수터를 효과적으로 관리하고 홍수터에 거주하는 주민에게는 강제적으로 홍수보험을 구매하게 하여 연방지원을 축소하는 대신 그 효과를 증대시키려는 노력인 것이다.
2.2 미국의 홍수관련제도
2.2.1 홍수관련 제도의 역사적 고찰
가. 연방정부의 홍수업무
홍수와 관련된 실질적인 연방정부의 업무는 1927년의 미시시피 강의 홍수와 함께 시작되었다. 이에 미국의 의회는 미국공병단(U.S. COE)에 홍수관리의 권한을 부여하게 되었다. 1936년 의회는 다시 미국공병단의 홍수통제 업무를 전국적으로 확대하게 되었다. 미국공병단은 홍수방지의 목적으로 383개의 주요 댐과 저수지를 건설하였으며, 강 주변에 13,600km에 이르는 제방, 홍수벽 등을 설치해 왔다. 미국공병단 또한 합리적인 홍수통제의 목적으로 수자원통제데이터시스템(Water Control Data System :WCDS)
각주 001)
을 구축하여 운영하고 있다.
나. 홍수통제법과 그 개정
1936년 홍수통제법의 제정과 함께 홍수방지를 위한 대규모사업에 연방정부의 재정적인 지원이 시작되었고 많은 댐과 제방을 건설하게 되었다. 이 홍수통제법은 홍수의 통제와 관리를 연방정부의 책임으로 규정한 최초의 법안이다. 즉, 의회는 홍수 피해가 국가 전체의 문제이며 연방 기금의 도움을 받아 해결되어야 한다고 발표 했다. 이 법안은 30년 동안 홍수 대책의 틀을 마련했으며 현재까지도 중요한 영향을 미치고 있다. 그리고 미국의 주요 강 유역 체계에서 물의 흐름을 통제하여 홍수를 예방하려는 연방정부의 노력이 있었다. 이 정책은 댐, 제방, 수로(水路) 확장과 같은 구조적인 변경을 통해 시행되었다. 홍수통제법은 1938년에 개정이 되면서 홍수통제를 위한 토지획득권한과 건축물에 대한 제한을 미국공병단에 부여하여 그 권한을 강화하게 되었다.
그러나 이러한 구조적인 프로그램들의 시행에도 불구하고 홍수로 인한 피해는 증가하였다. 예방 조치들이 홍수를 완전히 없애지 못했고 새로운 개발도 종종 홍수 취약지역에만 국한되었기 때문이다. 따라서 구조적인 통제에 한계가 있고 홍수가 발생했을 때 그로 인해 엄청난 피해를 입게 되었다.
이러한 상황은 급속한 도시 개발 추세로 인해 더욱 악화되었다. 이미 홍수 취약 지역에 위치한 도시의 성장으로 인해 모든 가용 토지가 개발 압력을 받게 되었다. 이러한 압력은 구조적인 홍수 통제 프로그램의 시행으로 인해 안전하다고 여겨진 범람원으로 확대되었다. 이러한 복합적인 압력들은 전체 분수 유역 체계에서 균형을 유지하는 데 불필요한 관심이 집중되었다.
다. 홍수관리의 새로운 패러다임
1960년 대 중반에 홍수에 대한 국가정책이 재평가되었다. 그리고 홍수에 대한 접근이 좀더 포괄적인 방법으로 바뀌기 시작했다. 중요한 것은 구조적인 작업들은 비 구조적인 조치로 보완이 되어야 한다는 사실이었다. 전적으로 홍수를 예방만 하려 할 것이 아니라, 그동안 대규모의 피해를 초래했던 자연 및 조형 사이에 빚어지는 마찰로인한 여러 불균형을 바로잡아야 한다는 필요성이 부각된 것이다.
1965년 의회는 연방 정부가 추진하는 홍수 대책을 개선한 일련의 법안들 중 하나가 처음으로 통과되었다. 이러한 정책의 혁신은 전략의 하나로서 추진되던 홍수 통제 대책을 없애는 것이 아니라, 연방 정부의 초점을 비 구조적인 전략에 맞추자는 것이었다. 이 법안은 또한 지방 정부가 참여하도록 하였으며 관심의 초점을 자연 환경 보호, 해안 홍수에 맞추었다. 그리고 홍수 피해로 인한 재정적인 부담을 일반 국민으로부터 홍수에 취약한 토지를 소유한 개인들에게 재분배하도록 하였다.
1965년에 예고된 수자원계획법안으로 인해 포괄적이고 공동 참여적인 방법으로 수자원 내지는 그와 연관된 토지자원의 보호, 개발, 그리고 사용을 촉진하는 독립 행정기관으로서 미국 수자원 위원회가 창립되었다. 이러한 임무를 수행하기 위한 주요 방안은 정부와 개인과 관련된 모든 분야에 관해 전국적으로 적용 가능한 행정 지침을 제공하는 전미 범람원 관리 프로그램의 창설이다. 1976년 최초로 공표된 이후 1979년 개정안으로 다시 공표된 바 있는 이 법안은 홍수의 기본 원리를 분석하고, 강 유역 홍수와 해안 홍수 모두를 자연계와 사회계에 연관시키고 있다. 이 법안은 또한 이러한 분석에 기초하여 홍수에 효과적으로 대응하는 방안으로서 일련의 홍수 관리 전략, 실행 방안, 권고 사항 등을 제시하고 있다.
본격적인 연방정부의 홍수관리는 1968년 국가홍수보험법의 제정과 함께 시작되었다. 이 법안으로 정부 및 개인적 차원의 공동 전국 홍수 재해 보험 프로그램 (NFIP)이 개설되었으며, 이 프로그램에는 범람원 관리 프로그램과 관련된 범람원 조항을 채택한 공동체 내 개인에게만 이 보험이 적용될 수 있다는 중요한 규정이 포함되어 있다. 이로써 홍수 피해 감소 의무의 일부를 지방 정부에 전가하며 범람원 규정의 채택을 장려하는 효과를 가져올 수 있다.
이 법안의 1969년 수정안은 범람원 규정에 필요한 정보의 부족으로 어려움을 겪고있는 지역사회에 비상사태 보험 프로그램을 개설함으로써 NFIP를 더욱 실용적인 프로그램으로 만들었다. 일단 필요한 연구가 완료되고 범람원 관리 규정이 시행되기 시작하면 해당 지역사회는 일반 보험 프로그램을 채택하게 된다. 현재 약 11,500개 지역이 NFIP 비상사태 프로그램에 포함되어 있으며, 그 외 5000여 개 이상 지역이 일반 프로그램을 채택하고 있다. 비상 프로그램에서 일반 프로그램으로 전환되는 비율은연간 약 1,000개의 지역사회이다.
1973년에 제정된 홍수재해방지법으로 전국홍수대해보험법은 자발적인 프로그램에서 강제 프로그램으로 전환되었다. 이는 연방정부 차원의 모든 프로젝트는 물론이고 연방정부의 주택 융자 보증에 의존하고 있는 홍수 빈발 지역의 모든 프로젝트를 위한 홍수 재해 보험을 구입하도록 규정함으로써 가능하였다. 이로써 홍수 재해 보험은 연방 주택 관리국, 재향군인 주택 관리국, 연방 예금 보험 공사, 또는 연방 저축 대부 보험 공사의 대출로부터 도움을 받고 있는 모든 건축물에 연결된다. 이는 또한 NFIP에 가입하지 않은 지역 내에서는 비상사태 구호를 제외하고는 재해 기금을 지불 받지 못하도록 제한하였다.
재난 구제의 일환으로 1974년에는 재난구제법이 또한 제정되었다. 이 법안의 제 1조항은 자연 재해로 인해 심각한 피해를 입어왔던 지역을 지원하기 위한 재난 구제 프로그램을 설치한다. 이 프로그램은 연방재난관리청 (FEMA) 산하의 재해 대책 및 복구 사무실의 주도 아래에 이루어진다. 제 2조항은 제 1조항을 보충하기 위한 것으로 재난 구제 기금을 제공한다는 조건으로 재난 발생 전후에 피해 경감 조치를 취한다는 내용이다.
가장 최근에 미국에서 제정된 홍수관련법은 스태포드법이다. 이 법은 1950년도의 국가방어법의 대체라고 할 수 있으며 연방정부, 주정부, 지방정부, 그리고 민간단체 등이 홍수에 대해 통합적으로 대처하고 관리할 수 있도록 하고 있다.
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2.2.2 로버트 T. 스태포드 재해구호 및 비상원조법
미국 홍수관리의 근간은 바로 스태퍼드 재해구호 및 비상원조 법이다. 미국은 헌법을 기초로 총 50개의 법령(Title)을 두고 있다. 이 스태포드법은 그 중 표제(Title) 42의 공공건강 및 복지(The Public Health and Welfare)에 있는 법령이다. 이 표제 42는 다시 141개의 장(Chapter)으로 구성되어있고 제68장인 재난구제(DISASTER RELIEF)항목에 명시되어 있다.
스태포드법은 총 5장으로 구성되어있다. 1장은 인지, 선포 및 용어의 정의가 있고, 2장은 재해대책원조, 3장은 주요재해 및 비상원조 관리에 대한 내용이 기재되어 있다. 제 4장은 주요재해원조 프로그램이 언급되어 있으며 4장은 다시 A : 비상원조 프로그램, B : 비상대책으로 구분되어 있다. 마지막 5장은 앞의 장에 포함되어 있지 않은 기타의 다른 내용이 포함되어있다.
가. 제1부장 : 인지, 선포 및 용어의 정의
스태포드법은 의회가 비상을 선포하는 이유를 다음과 같이 밝히고 있다. 재해가 종종 인명의 손실, 국민의 고통, 수입의 상실, 재산의 손실 및 파손을 초래하고, 재해가 종종 정부와 지역 사회의 정상적인 기능 수행을 방해하며 개인과 그 가족에게 심각한 수준의 악영향을 미치기 때문에, 피해를 입은 주(州)가 신속하게 구호, 원조 및 비상서비스를 제공하려는 노력을 지원하고 피해 지역의 재건과 복구를 촉진하기 위한 특별 조치가 필요하다.
이러한 이유 때문에 미 의회는 본 법안을 통해 연방 정부가 재해로부터 초래된 고통과 손상 완화의 책임을 수행하는 주 및 지역 정부에게 지원을 제공함에 있어, 다음과 같은 사항의 규정을 통해 체계적이고 지속적인 수단을 확보할 수 있도록 하고자 하고 있다. 그리고 그 구체적인 목표로 다음과 같은 사항을 제시하고 있다.
◆ 기존의 재해 구호 프로그램의 수정 및 그 범위의 확대
◆ 주 및 지역 정부에 의한 종합적인 재해 대책 및 원조 계획, 프로그램, 능력, 조직의 개발을 장려.
◆ 재해 대책 및 구호 프로그램들의 상호 조정력 및 대응력의 도모.
◆ 개인·주·지역 정부가 정부 원조를 보조 또는 대체할 수 있는 보험에 가입하여 스스로를 보호할 수 있도록 장려.
◆ 토지 사용 및 건축 규정 개발 등을 포함, 재해로부터의 피해를 줄일 수 있도록 하는 위험 경감 조치 채택을 장려.
◆ 재해로 인해 발생한 공공 및 개인의 손실에 대한 연방 원조 프로그램 제공.
1) 용어의 정의
비상시국을 관리하는데 있어 사실 그 범위와 한계를 규정하는 것은 쉬운 일이 아닐것이다. 스태포드법은 법적용의 한계를 보다 명확히 하기 위해 다음과 같이 용어를 정의하고 있다.
◆ 비상 (Emergency) : "비상"이란 미합중국 내 지역에서 발생한 재해로부터 인명을 구하고 재산·공공 보건·안전을 보호하거나, 재해의 방지 및 그 피해를 줄이는데 있어 주 및 지역의 노력과 역량을 보충하기 위해 연방 차원의 원조가 필요하다고 대통령이 판단한 사건이나 사태를 뜻한다.
◆ 주요 재해 (Major disaster) : "주요 재해"란 미합중국 내에서 발생한 모든 종류의 자연 재해 (허리케인, 토네이도, 폭풍, 홍수, 해일, 추나미 해일 (tsunami), 지진, 화산 분출, 산사태, 진흙사태, 눈보라, 가뭄 등을 포함), 또는 그 발생 원인을 불문한 화재, 홍수, 또는 폭발 등으로서, 대통령이 판단하기에 그 피해의 정도와 규모가 심각하여 본 장에 의거한 주요 재해 원조를 통해 주·지역 정부·재해 구호 조직의 재해 피해와 손실, 타격, 고통을 경감하려는 노력 및 가용 자원을 보충할 필요가 있다고 판단되는 재해를 뜻한다.
◆ "미합중국(United States)"이란 미국의 50개 주, 콜럼비아 지구(District of Columbia), 푸에르토 리코, 버진 제도(諸島), 괌, 미국령 사모아, 노던 마리아나제도 및 태평양 제도의 트러스트 지역(Trust Territory)을 뜻한다.
◆ "주(State)"란 미합중국 내의 주, 콜럼비아 지구(District of Columbia), 푸에르토리코, 버진 제도(諸島), 괌, 미국령 사모아, 노던 마리아나 제도 및 태평양 제도의 트러스트 지역(Trust Territory)을 뜻한다.
◆ "주지사(Governor)"란 주의 행정 수반을 뜻한다.
◆ "지역 정부(Local government)"란, (A) 군(country), 시(city), 빌리지, 타운, 구(district), 각 주의 기타 정치적 하부 조직, 인디언 부족이나 승인된 부족 조직, 알래스카 원주민 촌이나 원주민 조직을 뜻하고, (B) 농촌 지역, 통합되지 않은 타운이나 빌리지 및 기타 공적 조직으로서, 소속 주나 주의 정치적 하부 조직을 통해 원조에 대한 요청을 하는 조직을 포함한다.
◆ "연방 기관(Federal agency)"이란 연방 정부의 부서, 독립 시설, 정부 법인, 기타연방 정부의 행정 분과에 속하는 기관들을 뜻하며, 이에는 미합중국 우편청(United States Postal Service)이 포함되나 미국 적십자(American National Red Cross)는 포함되지 않는다.
◆ 공공 시설(Public facility) : "공공 시설"이란 주 또는 지역 정부에서 소유한 다음과 같은 시설을 뜻한다 :
▶ 홍수 통제, 항공, 관개, 간척, 전력, 하수 처리 및 수거, 용수 공급 및 배포, 유역 개발, 공항 시설
▶ 연방 지원을 받지 않은 길, 도로, 고속도로
▶ 교육·오락·문화적 용도로 사용되는 시설을 포함한 기타 공공 건물, 구조물, 또는 시스템
▶ 공원
◆ 민간 비영리 시설(Private nonprofit facility) : "민간 비영리 시설"이란 민간이 비영리로 운영하는 교육·공익설비·응급·의료·재활·임시 또는 영구적 보호관리 시설 (노인 및 장애인 시설 포함), 일반 대중에게 정부적(政府的) 성격의 필수 서비스를 제공하는 기타 민간 비영리 시설, 그리고 대통령이 지정하는 인디언 보호 구역 내 시설을 뜻한다.
나. 제2부장 : 재해대책원조
1) 연방 및 주의 재해대책 프로그램
재해와 관련하여 대통령은 직접적인 재해대책 뿐 아니라 재해와 관련된 모든 타 기관의 서비스를 요구하고 활용할 수 있는 권리를 갖는다. 재해에 대한 신속한 대처와 관리는 연방정부 단독의 힘으로는 불가능한 것이고 따라서 가능한 모든 수단을 이용하여 이를 종합적으로 관리할 수 있는 권한을 대통령에게 부여한 것이다. 여기에는 다음과 같은 사항들이 포함되어 있다.
◆ 재해 경감·경보·비상 운영·재건·복구를 위한 재해 대책의 준비
◆ 교육 및 훈련
◆ 재해 사후 비평 및 평가
◆ 프로그램의 연례 검토
◆ 연방·주·지역별 대책 프로그램의 조정
◆ 과학 및 기술의 적용
◆ 연구
재해를 인간의 힘으로 모두 막을 수는 없지만 미리 가능한 모든 예방을 취하고 재해가 발생한 후에는 그 재해를 신속하게 처리하는 것이 결국 정부의 의무라 할 수 있을 것이다. 이러한 예방과 신속하고 효과적인 복구작업은 고유한 재해업무만으로는 한계가 있고 따라서 다른 기관, 다른 업무와 통합된 관리가 요구되는 것이다. 바로 이러한 시각에서 미국의 재해대책원조를 보아야 할 것이다. 업무자체야 분명히 정부기관별로 구분되어 있지만 재해가 발생하였을 때의 대책은 공동의 업무가 되는 것이다. 즉 재해대책에 관한 모든 연방 혹은 주정부의 기관이 통합되기보다는 재해가 발생하였을 때 대통령을 중심으로 각 정부의 기능이 통제되고 통합되는 것이 미국 재해대책의 특징이라 할 수 있다. 특히 이와 같은 정책을 지속적으로 평가함으로써 자기반성과 함께 정책의 효율성을 높이려는 노력을 하고 있다.
대통령은 각 주가 종합적이고 실행 가능한 대책 프로그램을 개발하여 재해에 대비(위험의 경감, 예방 및 완화 포함)하고, 재해 발생 후 개인, 사업체, 주 및 지역 정부에 대한 원조를 제공하며, 손상되거나 파괴된 공공·민간 시설을 복구 할 수 있도록 필요한 기술 지원을 제공해야 한다.
2) 연방정부의 프로그램 보조금 지급
대통령에 의한 연방정부의 또 다른 임무는 주의 신청이 있을 경우, 대통령은 재해대책 및 예방을 위한 계획, 프로그램 및 대응력 개발을 위해 해당 주에 총액 250,000달러를 초과하지 않는 범위 내에서 보조금을 지급할 수 있다. 보조금에 대한 신청은1974년 5월 22일로부터 1년 이내에 이루어져야 한다. 본 항에 의거한 재정 원조를 원하는 주는 이러한 재해 대책 프로그램을 계획하고 관리할 기관을 지정하거나 창설해야 하며, 동 기관을 통해 대통령에게 다음 사항을 포함하는 해당 주의 계획서를 제출해야 한다.
첫째, 비상 사태 및 주요 재해에 대한 사전 대비와 사무 원조를 관장하는 종합적이고 세부적인 주(州) 프로그램 (개인, 사업체, 지역 정부에 대한 원조 관련 조항을 포함).
둘째, 담당 직원의 임명 및 교육, 필요한 규정 및 절차의 제정, 필요한 훈련의 실행에 관한 조항.
또한 대통령은 주별 재해 원조 계획 (자연 재해 위험의 분석 및 분석된 위험의 경감을 위해 필요한 프로그램 및 조치의 개발 포함)을 개선, 유지, 개정하는 비용의 50 퍼센트를 초과하지 않는 범위 내에서 보조금을 지급할 수 있다. 단, 이러한 보조금은 각 주별로 연간 50,000 달러를 초과할 수 없다.
3) 재해경보
홍수의 관리는 홍수의 예측, 경보 그리고 비상사태에 대한 준비성 등이 조화된 통합시스템이다. 특히 효과적인 경보는 순간적으로 많은 인명과 재산을 보호 할 수 있는 중요한 요소이다. 이를 위해 대통령은 모든 관련 연방 기관이 주 및 지역 공무원에게 재해에 대한 경보를 발령할 준비가 되어 있도록 보장해야 한다. 또한 대통령은 홍수와 관계된 민간 혹은 지방정부의 시설, 혹은 연방통제시스템을 이용 할 수 있으며 이를 위해 시스템의 담당자나 대표자와 협정을 체결 할 수 있다. 미국의 재해경보에 대한 자세한 내용은 제5절에서 세부적으로 살펴보겠다
다. 제3부장 : 주요대해 및 비상원조의 관리
1) 조정 담당관 및 비상지원팀
홍수의 발생과 함께 대통령은 주요 재해나 비상사태의 선포와 함께 홍수 피해지역을 책임지고 관리하는 연방조정 담당관을 즉시 임명해야 한다. 이는 우리나라 재해대책본부의 대책본부장과 같은 임무를 띤다고 할 수 있다. 또한 대통령은 연방직원으로 구성된 비상지원팀을 구성하여 연방조정 담당관을 보조하도록 하고 있다. 조정 담당관의 임무는 :
첫째, 가장 긴급히 요구되는 구호의 종류를 일차적으로 판단.
둘째, 필요하다고 판단되고 대통령이 승인하는 현장 대책 본부를 설치.
셋째, 구호의 실시를 관장한다. 이 구호에는 주 및 지역 정부, 미국 적십자, 구세군, 메노나이트 재해 봉사단, 기타 조정관의 자문이나 지시에 따라 활동할 것에 동의하는 구호 및 재해 원조 조직들의 활동이 포함된다. 단, 본 장의 어떤 사항도 1905년 1월 5일자 개정법령 (법령 33-599) [U.S.C. 36-1 및 그 이하]에 의거한 미국 적십자의 업무책임을 제한하거나 이에 영향을 미치지 않는다.
넷째, 지역 시민과 공무원에게 수혜 자격이 있는 원조를 신속하게 제공하기 위해 필요하다고 판단되며, 대통령에 의해 부여된 권한과 본 장의 조항에 합치하는 기타의 조치를 취한다.
2) 재해원조의 비차별조건
대통령은 주요 재해나 비상 사태의 현장에서 연방 원조 업무를 수행하는 직원에 대한 지침으로서 필요한 규정을 공포하거나 수정·개정할 수 있다. 이러한 규정에는 물자의 배포, 원조 신청의 처리, 기타 구호 및 원조 활동이 인종·피부색·종교·국적·성별·나이·경제적 신분에 바탕을 둔 차별 없이 공정하고 공평하게 이루어지도록 보장하는 조항이 포함되어야 한다. 본 장에 의거한 원조 및 물자의 배포에 참여하거나 본 장에 따라 원조를 제공받는 조건으로서, 정부 기관 및 기타 조직은 대통령이 공포한 비차별 규정 및 기타 주요 재해 또는 비상 사태에 의해 피해를 입은 지역에서의 효과적인 구호 노력의 조정에 필요하다고 대통령이 판단한 활동과 관련된 규정에 순응해야 한다.
3) 홍수보험 관련법령에 관한 일반적 조항
미국의 홍수관리는 사실상 홍수보험을 중심으로 전개되고 있다. 홍수보험의 시행과보험료의 산정을 위해 홍수터의 칠저한 관리가 요구되며 홍수이후에는 피해의 보상을 효과적으로 하는 수단으로 이용되고 있는 것이다. 스태포드법에는 보험에 관해 기본적으로 세 가지의 항목을 설정하고 있다.
첫째, 파손된 시설의 대체를 위한 신청
◆ 관련 규정에의 순응
본 표제의 5172항 (파손된 시설의 보수, 복구 및 대체 관련), 본 표제의 5189항 (약식절차 관련), 또는 본 표제의 3233항에 의거해 원조를 신청하는 자는, 이러한 원조를 통해 대체, 복구, 보수, 또는 건축되어질 자산이 앞으로 다시 손실되는 것을 방지하기 위해 필요한 충분하고 적절한 범위 및 종류의 보험에 가입하고 그 보험을 유지하여야 한다는 대통령이 제정한 규정에 순응해야 한다.
◆ 결정
위의 사항에 의거하여 원조 제공 가능성, 적절성 및 필요성에 근거를 둔 원조 승인결정을 내림에 있어서, 대통령은 보험 관련 규정을 담당하는 해당 주의 보험 감독관이 적절하다고 보증한 보험 범위를 넘어서는 더 큰 범위와 종류의 보험을 요구할 수 없다.
둘째, 보험의 유지
본 표제의 5172항 (파손된 시설의 보수, 복구 및 대체 관련), 본 표제의 5189항 (약식절차 관련), 또는 본 표제의 3233항에 의거해 원조를 신청하는 자가 본 장에 의거해 기존에 지원을 받은 바 있는 시설이나 동 시설의 일부분에 대해 다시 원조를 신청할 경우, 해당 시설이나 그 일부분에 대해 본 항이 요구하는 모든 보험이 구입되고 유지되지 않은 한 그 시설에 대한 원조는 받을 수 없다. 본 부항(副項)의 요구 사항은 본 표제의 5141항에 의거해 면제될 수 없다.
라. 제4부장 : 주요재해 원조프로그램
1) 핵심원조
주요 재해가 발생하였다는 대통령의 선포는 피해를 입은 주의 주지사에 의해 요청된다. 이러한 요청은 재해의 정도가 극심하고 범위가 광대하여, 이에 효과적으로 대처하기에는 주와 피해 지역의 지역 정부의 역량이 부족하기 때문에 연방 차원의 원조가 필요하다는 판단에 기초를 두고 이루어져야 한다. 이러한 요청의 일환이자 본 장에 의거한 주요 재해 원조에 대한 필수 전제로서, 주지사는 주법에 따른 적절한 대응 조치를 취하고 주 차원의 비상 대책을 실시할 것을 지시해야 한다. 주지사는 재해의 피해를 경감시키기 위해 이미 투입되었거나 앞으로 투입될 주 및 지역 자원의 성격 및 양에 대한 정보를 제공해야 하고, 해당 재해에 대한 주 및 지역 정부의 부담 및 경비지출 (이중 주 부담이 현저하게 큰 비율을 차지해야 함)이 본 장의 모든 비용 분담 규정에 합치할 것임을 보증해야 한다. 본 항에 의거한 주지사의 요청을 기반으로, 대통령은 본 장에 의거해 주요 재해나 비상 사태가 발생하였다고 선포할 수 있다. 대통령의 원조프로그램은 일반적인 원조와 핵심원조로 구분된다. 핵심원조에는 다섯 가지의 원조원칙이 명시되어 있다.
일단 재해가 발생되면 실행가능 한 모든 수단을 동원하는 것이 기본적인 방침이다. 연방정부는 지불유예기간을 확장해주고 피해발생지역에 연방정부의 모든 역량을 사용하거나 배포할 수 있게 하고 있다. 특히 인명과 재산을 보호하기 위한 작업 및 서비스를 위해 다음의 업무가 포함된다.
◆ 잔해 제거
◆ 수색 및 구조, 응급 의료 조치, 응급 집단 보호, 응급 피난처 제공, 식품·식수·약품 제공, 기타 물자 수송이나 인적 이동 등의 필수 업무
◆ 응급 작업과 핵심적인 지역 사회 서비스의 수행에 필요한 도로 정비 및 임시 교량 건설
◆ 학교 및 기타 핵심적인 지역 사회 서비스에 필요한 임시 시설 제공
◆ 공공의 안전을 위협하는 불안전한 건축물의 철거
◆ 차후 예상되는 위기 및 위험에 대한 경보
◆ 공공 정보 배포 및 보건·안전 조치 지원
◆ 주 및 지역 정부에 재해 관리 및 통제에 관한 기술 자문 제공
◆ 인명, 재산, 공중 보건 및 안전에 대한 즉각적인 위협의 경감
본 항에 의거한 연방원조 분담은 해당원조소요 비용의 75% 이상이 되어야 함을 스태포드법은 규정하고 있다.
2) 위험의 경감
① 일반사항
대통령은 비용 절감의 효과가 있고 주요 재해의 피해 지역에서 추가로 일어날 수 있는 파손, 역경, 손실, 고통을 현저히 완화할 수 있다고 판단되는 위험 경감 조치를 위해 그 경비의 75 퍼센트까지 지원할 수 있다. 이러한 조치는 본 표제의 5176항
각주 002)
에 의거한 자연 재해의 분석에 따라 결정되며 대통령의 승인을 전제로 한다. 본 항에 따른 주요 재해에 대한 총 지원액은 해당 재해와 관련해 본 장에 의거하여 책정되는 보조금 추정 총액 (관련 행정 경비는 제외)의 15 퍼센트를 초과할 수 없다.
② 토지구입 및 거주지 이주원조
홍수를 관리함에 있어 홍수가 빈번히 발생하거나 발생가능성이 높은 지역을 합리적으로 관리하는 것은 중요한 요소이다. 따라서 그 지역에 거주하고 있는 주민을 설득하여 이주케 함으로써 홍수발생에 따른 피해를 최소한으로 줄일 수 있는 것이다. 물론 주민들과 그 지역의 경제활동을 다른 지역으로 이주시키는 것이 여러 가지 측면에서 어려움이 많다. 특히 이주에 소요되는 비용의 문제를 고려한다면 간단치가 않다. 그러나 홍수가 발생했을 당시의 복구비용과 홍수로 인한 인명피해를 생각 하다면 이주에 소요되는 비용과 홍수발생에 따른 복구비용을 상대 비교하여 상습 홍수지역을 효율적으로 관리해야 할 것이다. 이에 대한 스태포드법의 규정은 다음과 같다.
◆ 본 프로젝트에 따라 구매, 수용된 토지나 구조물이 철거될 토지는 영구히 공터, 휴양지, 또는 습지 관리 관행에 부합하는 용도로 지정되고 관리된다.
◆ 구입 또는 이주 프로그램에 의거해 구매, 수용된 토지나 구조물이 철거된 토지에는 다음을 제외하고는 새로운 구조물이 세워질 수 없다 :
▶ 사방이 열린 구조로서 공터와 그 기능이 유관한 공공 시설
▶ 화장실
▶ 구조물의 건축 개시 이전에 청장이 서면으로 인가한 구조물
◆ 구입 또는 이주 프로그램에 의거해 구매, 수용된 토지나 구조물이 철거된 토지와 관련하여 원조를 받은 이후,
▶ 수혜자는 다른 연방 조직에 어떤 목적으로도 추가 재해 원조를 신청할 수 없다.
▶ 위 항에 언급된 어떠한 구호도 연방 측 재원으로부터 제공되지 않을 것이다.
③ 파손된 시설의 보수, 복구 및 대체
i) 연방지원금
대통령은 주요재해에 의해 손상되었거나 파괴된 공공 시설 및 비영리 시설의 수리·재건·대체, 그리고 이와 관련된 발생비용을 위해 지원금을 지급할 수 있다. 스태포드법에 의한 연방원조의 분담은 다음과 같다.
각주 003)
첫째, 스태포드법의 5172항에 의거해 수행되는 보수·복구·재건·대체의 순 소요 비용의 75% 이상을 연방정부가 부담.
둘째, 이에 필요한 관련비용의 100%를 지원.
셋째, 주방위군, 죄수노동경비 그리고 기타의 노동경비의 75% 이상을 지원.
ii) 홍수보험
각주 004)
1968년도의 "국가 홍수 보험법" (U.S.C. 42-4001 및 그 이하)에 따라 연방비상관리청장이 특별 홍수 위험 지역으로 지정한 지 1년이 넘은 지역에 위치한 공공 시설이나 개인 비영리 시설이 1988년 11월 23일로부터 180일 이후에 주요 재해로 인한 홍수로 손상을 입었거나 파괴되었을 경우, 그리고 상기 시설이 동 홍수일을 기준으로 홍수 보험에 가입되어 있지 않았을 경우, 본 항에 의거하여 손상·파괴된 시설의 보수, 복구, 재건, 대체 및 관련 비용에 대해 지급될 수 있는 연방 원조는 다음과 같이 축소 조정된다.
연방원조의 축소액은 다음 두 가지 중 총액이 다 적은 쪽을 따른다.
◆ 손상되거나 파괴된 시설의 홍수 피해일 기준 가격
◆ 손상되거나 파괴된 시설이 홍수 피해일을 기준으로 1968년도 "국가 홍수 보험법" [U.S.C. 42-4001 및 그 이하]에 따라 홍수 보험에 가입해 있었을 경우 보험을 통해 지급되었을 최대 보상 액수
④ 임시거주지 제공원조
대통령은 또한 홍수로 거주지를 잃은 주민에게 임시로 거주지를 제공할 수 있다. 이는 주나 정부가 제공하는 부지에 임시로 건축물을 축조하거나 이동주택이나 조립식주택을 제공하게 된다. 본 항에 의거한 연방의 재정 및 운영원조는 대통령이 선포한 주요 재해 발생 일로부터 18개월 이상 지속될 수 없다. 본 항에 의거한 연방의 원조 분담은 100 퍼센트이다. 단, 본 항에 의거한 이동 주택 집단 부지의 건설 및 부지 개발(전기, 상하수도 설치 포함)에 드는 비용 중 연방의 원조 분담금은 해당 경비의 75 퍼센트이다. 본 항에 의거해 원조를 받는 주나 지역 정부는 연방 분담금에 의해 지불되지 않는 나머지 경비를 부담해야 한다. 또한 법의 타 조항과 관계없이, 구매에 의해 확보한 임시 거주용 주택은 대통령이 정하는 공정하고 공평한 가격으로 임시 주택을 점유하고 있는 개인이나 가족에게 직접 판매될 수 있다.
마. 제4부장 A : 비상원조 프로그램
1) 선포절차 및 이와 관련된 비상사태
대통령의 비상 사태 선포는 피해를 입은 주의 주지사에 의해 요청되어야 한다. 이러한 요청은 상황이 심각하고 그 범위가 광대하여 이에 효과적으로 대처하기에는 주와 피해를 입은 지역의 지역 정부의 역량이 부족하기에 연방 차원의 원조가 필요하다는 판단에 기초를 두고 이루어져야 한다. 이러한 요청의 일환이자 본 장에 의거한 비상원조에 대한 필수 전제로서, 주지사는 주법에 따른 적절한 대응 조치를 취하고 주 차원의 비상 대책 실행을 지시해야 한다. 주지사는 비상 사태를 완화시키기 위해 이미 투입되었거나 앞으로 투입될 주 및 지역 차원의 노력과 자원에 대한 정보를 제공해야하고, 필요한 연방 원조의 종류와 범위를 명시해야 한다. 이러한 주지사의 요청에 따라 대통령은 비상 사태가 발생하였음을 선포할 수 있다.
비상 사태가 헌법이나 미합중국 법에 의거, 미합중국이 독점적, 또는 지배적인 책임과 권한을 행사하는 분야와 관련되어 발생하였기 때문에 이에 대처하는 우선적인 책임이 미합중국에 있다고 판단될 경우, 대통령은 비상 사태와 관련하여 본 표제 내 항목 5192
각주 005)
또는 5193
각주 006)
에 의해 대통령에게 부여된 권한을 행사할 수 있다. 이러한 종류의 비상 사태가 발생하였는지를 판단하기 위해 대통령은 가능할 경우 피해를 입은 주의 주지사에게 자문을 구할 수 있다.
2) 연방비상원조
비상사태가 발생하였을 경우 대통령은 다음과 같은 조치를 취할 수 있다.
첫째, 연방의 권한과 자원을 활용하여 비용상환 조건이나 무상조건으로 주 및 지역의 비상원조 노력을 지원.
둘째, 모든 재해구호 지원의 조정 및 통제.
셋째, 기술 및 자문 지원.
◆ 핵심적인 지역 사회 서비스의 수행.
◆ 위기와 위험에 대한 경보 발령.
◆ 공중 보건 및 안전에 대한 정보 및 동 정보의 배포.
◆ 보건 및 안전 대책 제공.
◆ 공중 보건 및 안전에 대한 즉각적인 위협의 관리, 통제 및 경감.
넷째, 연방기관을 통해 비상원조를 제공.
다섯째, 본 표제 5173항
각주 007)
에 따라 잔해를 제거.
여섯째, 본 표제 5174
각주 008)
에 따라 임시 거주지 원조를 제공.
일곱째, 약품, 식품, 기타 소모품의 배급 및 비상원조를 지원.
3) 원조 액수
연방정부의 원조 분담금은 추가원조를 제외하고, 본 부장(副章)에 의거해 단일 비상사태에 대해 제공되는 총 원조액은 5,000,000 달러를 초과할 수 없다. 추가원조는 대통령이 다음과 같이 판단할 경우 초과될 수 있다 :
첫째, 지속적인 비상 원조가 즉각적으로 요구된다.
둘째, 인명, 재산, 공공 보건이나 안전에 대한 위협이 지속적이고 긴박하다.
셋째, 추가 원조를 제외하고는 필요한 원조가 때 맞춰 제공될 수 없다.
바. 제4부장 B : 비상대책
본 부장의 목적은 위험으로부터 미합중국의 인명과 재산을 보호할 비상 대책 시스템을 제공하고, 연방 정부와 주 정부 및 주의 정치적 하부 조직들에게 공동으로 비상사태에 대비할 책임을 부여하기 위함이다. 의회는 비상 대비 목적을 위해 연방 정부와 주 정부 및 주의 정치적 하부 조직이 공동으로 설립하는 기관 구조가 재해에 의해 피해를 입은 미합중국 내 지역의 국민들에게 구호와 원조를 제공하는 데 효율적으로 활용될 수 있다는 것을 인지한다. 연방 정부는 필요한 지시, 조정, 지침의 제공과 함께 본 부장에서 승인한 필요 원조를 제공하여 모든 위험에 대한 종합적인 비상 대책시스템이 운영될 수 있도록 해야 한다.
"비상 대책"이란 민간 대중에 대한 위험의 여파를 최소화하도록 대비하고, 위험에 의해 초래될 즉각적인 비상 상황을 처리하며, 위험에 의해 파괴되었거나 손상된 핵심공익 설비 및 시설의 응급 보수 또는 응급 복구를 달성하기 위해 계획되고 실행되는 모든 활동 및 조치를 뜻한다. 본 용어의 의미에는 다음이 포함된다 :
첫째, 예상되는 위험을 대비하기 위해 취해지는 조치 (적절한 조직·운영 계획·지원 협약의 수립, 관련 직원의 채용 및 교육, 연구의 실시, 필요 자재 및 물자의 비축, 적절한 경보 체제의 확보, 대피소·대피 지역·통제 센터의 건설 또는 준비, 필요할 경우 민간인의 비군사적 대피를 포함)
둘째, 위험이 지속되는 동안 취해지는 조치 (정식 절차를 거쳐 설립된 군·민간 관계 당국이 공포하는 수동 방어 규정의 집행, 대피 지역으로의 직원 대피, 교통 및 공황(恐惶) 통제, 조명 및 민간 통신 시설의 통제 및 활용을 포함)
셋째, 위험 후속 조치 (방화, 구조, 응급 의료·보건·위생 서비스, 불발탄 수색, 주요 잔해 제거, 응급 복지 조치, 손상된 핵심 시설의 즉각적인 응급 보수 또는 복구 포함)
비상대책의 시행은 연방비상관리청(FEMA)의 장에 의해 시행된다. 관리청장은 미합중국의 비상 대책을 위해 연방 대응 계획 및 프로그램을 수립하고 동 계획 및 프로그램을 후원·지휘한다. 이러한 계획 및 프로그램을 수립하고 동 계획 및 프로그램을 주 차원의 노력과 조율하기 위하여, 관리청장은 주의 비상 대책 계획 및 활동에 대한 보고를 요청할 수 있으며, 이는 대통령, 의회 및 주가 미합중국의 비상 대책 현황에 대해 파악하기 위해 필요한 것이다. 관리청장은 다음과 같은 업무를 수행할 수 있다.
첫째, 주들이 협상을 통해 주간(州間) 비상 대책 협약을 체결하도록 보조하고 지원한다.
둘째, 협약안의 규정과 조건을 검토하여 협약들 간의 일관성 및 연방 비상 대응 계획·프로그램과의 부합성을 최대한 확보할 수 있도록 지원한다.
셋째, 상기 협약에 따른 활동을 보조하고 조정한다.
넷째, 주 사이의 호혜적인 비상 대책 관련 입법을 지원하고 독려하여, 위험 상황이 발생하였을 때 위험에 처하거나 위협을 받는 주 또는 주의 정치적 하부 조직들이 이에 적절하게 대응·통제하지 못하는 경우, 비상 대비 목적을 위한 상호 원조 제공을 가능하게 한다.
2.3 연방비상관리청(FEMA)
2.3.1 FEMA의 역사
FEMA는 미국의 환경청(EPA)과 마찬가지로 대통령에 의해 직접 통제 받는 독립적인 기구이다. 천재지변과 대형사고와 같은 비상시국에 관한 업무를 독립적으로 계획하고 수행하게 된다. 미국은 60년대와 70년대에 대규모의 재난이 발생하였고, 이는 주택 및 도시개발부(Department of Housing and Urban Development : HUD)산하에 있는 연방재난원조국(Federal Disaster Assistance Administration)이 담당을 하였다. 60, 70년대를 거치면서 대규모의 홍수를 경험한 미국은 1968년에 전국홍수보험법(National Flood Insurance Act)을 제정하게 되었고, 이에 이은 재난구재법(Disaster Relief Act, 1974)으로 대통령의 재난선포 과정이 비로소 확립되게 되었다.
그러나 비상과 재난에 대한 관리는 여전히 분산되어 있었다. 이 당시 비상과 재난을 관리함에 있어 연관되어 있는 연방조직은 총 100개에 달했다.
각주 009)
상황이 이렇다보니 부처별 수많은 중복된 정책, 즉 불필요한 정책들이 많았고 관리의 일원화가 어렸게 되었고 결과적으로 효율성의 문제가 거론되게 되었다. 이에 전국주지사위원회(National Governor's Association)는 재난을 좀 더 효과적으로 대처하는 방안을 강구하게 되었고 집중화된 재난관리기구를 카터 대통령에게 요청하였다. 1979년, 카터는 연방기관의 재난관리기구를 통합할 것을 요청하였고 이것이 바로 지금의 FEMA가 된 것이다. 현재 FEMA는 총 2,500명의 연방직원과 5,000명으로 구성된 재향군인의 보조를 받고있는 기관이 되었다(그림 2-4).
2.3.2 FEMA의 주요업무
FEMA의 주요업무는 크게 6가지로 나눌 수 있다. 준비(prepare), 그 내용은 대응(response), 복구(recover), 피해경감(mitigate), 위험절감(reduce the risk), 그리고 방어(prevent)이다.
각주 010)
가. 준비(prepare)
비상시국과 재난은 대부분 예고 없이 찾아오기 때문에 그 피해를 예방하고 경감할수 있기 위해서는 철저한 사전 준비가 요구된다. FEMA는 가능한 모든 사태에 대비하기 위해 각종 사전 프로그램을 운영 중에 있다.
1) 계획(planning)
FEMA는 총 56개의 주와 관할구역에 대한 비상관리 프로그램과 그 조직에 대한 종합적 혹은 부분적인 재정지원을 하며, 수천 개의 지방에 비상관리 계획과 비상운영장비를 원조하고 있다. 이 원조의 중요한 목적은 사전계획을 통한 효과적인 준비이다. 비상운영계획(Emergency Operation Plans)은 주기적으로 개선되며 이를 FEMA의 운영부에 제출하도록 되어있다.
2) 훈련(training)
비상시 대처에 관한 훈련은 Maryland 주에 있는 전국비상훈련센터(National Emergency Training Center)에서 관장한다. 이 곳은 비상시국과 모든 재해를 관리하는 관리자, 소방대원, 그리고 선출된 재난관리위원들에게 계획, 관리, 훈련의 디자인 등 많은 것에 대한 교육을 맡고 있다. 일반 시민에게도 또한 독립적인 프로그램
각주 011)
을 제공하고 있다. 특별 세미나와 워크샵은 ELNET라 불리는 FEMA의 비상교육네크웤(Emergency Education Network)
각주 012)
을 위성을 통해 제공한다.
3) 연습(exercises) 및 정보(information)
우리의 민방위 훈련과 같이 미국인들은 비상사태에 대한 인지도가 높으며 자신이 처할 수도 있는 비상사태에 대비하기 위한 철저한 연습에 많은 참여를 하고 있다. 안전에 대한 관심이 높은 만큼 지역사회에서 제공하는 이와 같은 연습에 적극적이며 또한 이러한 교육은 초등학교 때부터 철저하게 시행되고 있다. 미국시민들의 안전의식은 홍수와 같은 재난에 보다 체계적으로 대응할 수 있는 초석이 되고 있다. 또한 신속한 정보의 획득과 교환을 위해 초등학교 때부터 각종 연락망과 연락방법에 대한 교육이 되고 있다. 이와 같은 일련의 과정은 정부조직 뿐 아니라 지역사회 및 가족준비프로그램(Community and Family preparedness Program)을 통해 운영되고 있다.
나. 대응, 복구, 피해경감, 위험절감, 그리고 방어(prevent)
대응은 재난이 발견되거나 위협을 느끼는 그 순간부터 발생된다. 이는 재난장비의 이동과 이를 적재적소에 배치하는 일부터 시작된다. 모든 비상사태와 재난은 주지사의 신청으로부터 연방정부의 대응이 시작된다. 주지사는 각 지역에 배치되어 있는 지방 FEMA를 통해 재해발생을 알리고 주와 연방정부는 예비적인충격조사(Preliminary Damage Assesment)를 통해 재해의 정도를 가린다.
복구작업은 짧게는 몇 달 길게는 몇 년이 소요된다. 연방정부는 이에 소요되는 자금의 원조를 스태포드법에 명시 된대로 지원하게 된다. 복구작업은 크게 피해를 입은 개개인에게 주택과, 세금, 그리고 실업 등에 대처 할 수 있도록 재원을 비려주는 개인원조(individual assistance)부터 크게는 지역사회 전체나 비정부단체에 대한 재정적지원을 하는 공공원조(public assistance)가 있다.
재해경감을 위해 FEMA에는 연방보험 및 재해경감국(Federal Insurance & Mitigation Administration : FIMA)이 따로 설치되어 있다. FIMA는 홍수보험과 FEMA의 재해경감관련의 모든 프로그램을 관장한다. 여기에는 다음과 같은 것들이 포함되어 있다.
이에 대한 기타의 자세한 사항은 4장의 홍수관련프로그램에서 다루기로 한다.
2.4 미국의 홍수관리 프로그램
미국의 홍수관리는 법과 제도를 통한 규범적인 관리를 토대로 대부분의 실질적인 관리는 연방정부, 주정부, 그리고 지방정부 등에서 수행되는 각종 홍수관리 프로그램이 중심이 되고 있다. 인간의 힘으로 어쩔 수 없는 홍수와 같은 재난을 법률적인 틀에 맞추어 해결하는 것에는 한계가 있고 따라서 법과 제도를 뒷밭임하고 보완할 수 있는 강제적 혹은 자발적인 프로그램이 미국 홍수관리의 핵심적인 요소라고 할 수 있다. 본 보고서에서는 홍수발생에 따른 연방정부의 조치계획을 살펴보고 홍수관리 프로그램의 핵심요소인 국가홍수보험(National Flood Insurance Program : NFIP)과 공공원조프로그램(Public Assistance Program)에 대해 살펴보고자 한다.
2.4.1 연방조치계획(Federal Response Plan)
가. 조치계획의 개요
1) 계획의 요약
연방조치계획은 그 요약문에 계획이 가진 의미를 다음과 같이 정의하고 있다.
첫째, 주요 재해 및 긴급상황에 의해 피해를 입은 주 정부와 지방 정부의 재해 조치 및 경감 노력을 증대시키기 위한 연방자원의 원활한 수송을 위한 기구 제공.
둘째, 개인 단체의 법률상의 권한뿐만 아니라 개정된 Robert T. Stafford 재해 경감과 긴급상황 보조 법령의 실행 지원.
셋째, 특정한 재해를 방지하기 위해 개발된 다른 연방 긴급상황 실행 계획 보완.
이는 미국의 적십자사를 포함한 27개의 연방부서와 연방청간의 동의서(Letter of Agreement)
각주 013)
내용이다. 즉 연방정부가 홍수에 적극적이고 신속하게 대응하기 위해서는 FEMA뿐만 아니라 홍수와 그 예방 및 복구와 관련된 모든 연방기관이 공동대처하기 위한 계획이다. 즉 홍수와 같은 재난의 관리와 핵심업무는 FEMA에서 관할하지만 홍수의 관리는 독립적으로 수행되는 것이 아니라 부처간의 협력체계를 통해 이루어지는 것을 알 수 있다. 즉 각 각의 정부 부처에서도 홍수와 관련된 고유의 업무를 FEMA와 유기적으로 수행하고 있는 것이다.
각주 014)
연방조치계획은 큰 재해를 예측하고 연방 원조가 필요할 경우와 주요 재해 또는 긴급 상황에 대한 대통령의 선언을 근거로 하여 연방자원의 원조가 요구되는 실제 재해에 대한 조치가 요구되는 경우에 실행된다. 이 때 배치되는 연방자원은 :
첫째, 피해평가, 비상통신수단, 의료원조 및 지원, 도시 치안 및 구조작업, 비상 전력복귀, 사회적 협력을 위한 전문화된 팀,
둘째, 이동식 취사장, 정수기, 이동식 화장실 및 샤워 장치, 텐트 같은 설비와 필수품.
그리고 빠른 재해의 경감을 위해 유용한 연방지원의 종류로는 :
첫째, 음식, 물, 비상 발전기를 포함한 초기 지원 자원,
둘째, 재해 잔해 및 도로 유실물의 제거, 대피소와 급식물 제공, 재해 이전 상태로의 복귀 가속화 및 예상되는 피해를 감소시키기 위한 긴급상황 활동,
셋째, 손상된 가옥과 개인자산의 수리 및 대체를 위한 대출과 양도증서,
넷째, 예상되는 재해로 인해 발생하는 손실의 정도를 예측하고 재해 조치를 실행하기 위한 기술적 지원,
다섯째, 재해 극복을 위한 조언, 세금 감면, 재해민 구제 활동, 취직 알선 같은 다른 지원 등이 있다.
2) 조치계획의 구조
연방조치계획(FRP)은 수정된 Robert T. Stafford 재해 경감과 긴급 보조 법령을 근거로 하여 선언된 주요 재해 및 긴급상황으로 발생된 결과에 따른 조치로서 실행된 연방자원을 체계적, 통합적, 효과적으로 원조를 하기 위한 절차와 기구를 확립하였다.
국가적인 재해 대책조직은 개인단체, 자원단체, 국제적인 관계당국, 지방정부, 주 정부, 연방정부로 구성되어 있고 이 조직은 대규모 재해 또는 긴급상황 이후에 재해 지역에 원조 제공을 한다. 이에 대한 구조는 그림 2-6에 설명되어져 있다.
연방조치계획의 조직기구를 구체적으로 살펴보면 기초계획에는 총 다섯 가지의 부록
각주 015)
이 있다. 기초계획은 연방정부가 재해 피해를 입은 주 정부 및 지방정부의 원조방법에 대한 정책과 계획실행 대상을 제시한다. 또한, 기초계획은 연방계획임무, 조치 및 복귀 활동과 책임에 대하여 요약되어 있다.
첫째, 긴급상황 지원 기능 부록(Emergency Support Function Annexes, ESFs)에는 임무, 정책, 시행 대상과 주 정부 및 지방정부를 지원하는 중요한 조치 활동 실행에 관련되어 있는 제일차 기관 및 지원 기관의 책임을 설명하였다. ESFs는 교통기관, 통신기관, 공공사업 및 공사, 화재예방, 정보 및 계획, 서민원조, 의료 및 의술활동, 도시치안(search)과 구조, 위험물질, 식량 및 에너지 같은 지원 기능에 대하여 설명되어 있다.
둘째, 복구 활동 부록(Recovery Function Annex)은 정책, 계획 고려사항과 시행대상에 대하여 설명하였다. 복구 활동 부록에 설명된 3가지는 재해 피해자와 사회를 재해 전으로 복귀와 예상되는 피해를 최소화할 수 있게 도움을 주기 위해 필요한 원조분야이다. 원조는 개인, 가족 및 기업에 대한 운송 시스템과 주 정부 및 지방정부에 대한 운송 시스템이라는 두 개의 원조분야로 구분되어 있다. (참조 : 재해 복구 대상에따라 다른 재해경감 대책과 프로그램이 개발되어있다.)
셋째, 지원 부록(Support Annexes)은 임무, 정책과 사회 교섭, 의회 업무, 기부금 관리, 재정관리, 병참(logistics)관리, 직업의 안정성과 보건, 공공 업무를 포함한 전체적인 연방 재해 법령을 실시하기 위하여 필요한 재해활동 법령에 대하여 설명하였다.
넷째, 사고부록(Incident Annexes)은 FRP내에서 통합된 조치를 필요로 하는 특정재해와 Stafford 법령에서 언급되지 않은 권한과 직무를 실행하기 위한 하나 또는 그 이상의 연방 계획에서의 임무, 정책, 시행대상과 책임에 대하여 설명하였다. 테러행위 사건 부록은 쓰여진 사건 부록의 시리즈에서 가장 먼저소개 되어있다.
다섯째, 부록은 다른 관련된 정보(용어 및 정의), 두문자어와 요약, FRP 수정과 교정을 위한 지침과 재해활동의 총람을 포함한다.
나. 정책
1) 권한
효과적인 연방조치를 의해 조치계획에는 대통령의 권한을 다음과 같이 정하고 있다.
◆ 만약 재해가 주 정부와 재해피해를 입은 지방정부의 연합 조치 능력을 초과한다면, Stafford 법령에 의하여 주지사는 대통령에게 큰 재해 또는 긴급 상황 선언에 대하여 요청할 수 있다. 법령 내에서 원조를 하기 위한 피해의 심각성과 규모를 나타내는 공동 연방-주-지방 예비 피해 평가(Federal-State-Local Preliminary Damage Assessment, PDA)의 결과를 바탕으로 대통령은 대규모의 재해 또는 긴급상황 선언을 발표할 것이다(주의, 특히 신속하거나 분명한 피해가 큰 재해일 경우 PDA과정은 선언 후까지 연기될 수 있다).
◆ 만약 긴급상황이 연방정부의 독점적 또는 우선적으로 권한과 책임이 있는 지역 또는 설비시설에서 발생했다면, 대통령은 단독으로 Stafford 법령에 의하여 긴급 원조의 규정을 명령할 수 있다. 또한, 재해지역의 주지사는 가능한한 빨리 긴급 원조 요청에 대하여 고려하여야 한다.
◆ 어떠한 직접적인 연방 원조도 대통령령 선언 이전에는 권한이 없다. 그러나FEMA는 때때로 피해를 입은 지역 가까운 곳으로 초기 조치 자원(재해 이후에 즉각적으로 필요한 전형적인 물품, 음식, 생수, 비상용 발전기)과 긴급상황팀을 이동하기 위하여 제한된 선언 이전의 권한을 사용할 수 있다. 또한 FEMA는 재해 영향을 줄이거나 피하기 위하여, 그리고 재해 활동의 적절성을 향상시키기 위하여 기초적인 지령과 제어 구조물을 활용할 수 있다. 더욱이, 재해가 주 정부 또는 지방 정부에 의하여 효과적으로 제어될 수 없는 생명과 재산이 위협에 노출되었을 때, FEMA는 방어청(Department of Defense, DOD)에게 Stafford 법령을 근거로 하여 긴급상황 업무인 "생명과 자산의 보호를 위한 기초적인 것"을 수행하기 위하여 선언이전에 자원의 사용을 요청할 수 있다.
◆ 선언에 따라, 대통령은 지원 법령이 다른 단체의 긴급사항 임무와 상반되지 않는 범위 안에서 주 정부와 지방정부의 원조 노력을 지원하기 위해 어떤 연방 기관에 그 자신의 권한과 자원 사용을 명령할 수 있다. 더욱이 이런 권한은 FEMA 청장(director)에게 위임되어 진다 : FEMA 연합 소장, 조치 및 복구 ; FEMA 지역 소장 ; 연방조정위원(Federal Coordinating Officer : FCO)
◆ FEMA는 대통령을 대신하여 피해를 입은 주 정부, 지방정부와 재해 피해민에게 연방 재해 원조의 적절한 이송 조정에 대한 책임을 지고 있는 FCO를 임명한다. 또한, 많은 경우에 FCO는 Stafford 법령에 의하여 권한이 부여된 원조의 재정적인 부분을 관리하기 위한 재해 복구 관리자(Disaster Recovery Manager, DRM)로 근무한다. FCO는 주 협력 임원(State Coordinating Officer, SCO) 및 관리자의 권한이 부여된 대리인(Governor's Authorized Representative, GAR)과 긴밀히 일을 함께 한다. 이 SCO는 주에 대한 재해활동을 감독하기 위하여 관리자(governor)에 의하여 임명된다. 또한, GAR은 주를 대신하여 채해 원조에 대한 모든 필요한 서류를 실행하기 위한 권리를 위임받았다.
◆ 주는 Stafford 법령에 의하여 어떤 연방 지원을 받고자 한다면 비용의 일부를 지불해야 한다. 특별한 경우에는 대통령이 비용의 몫을 조절할 수도 있고 어떠한 특정 시기에 대하여 비용의 일부를 철회할 수 있다. 대통령 선언에는 모든 비용-분담이 언급되어 있다. 그리고 "FEMA-주 계약"은 많은 원조를 받기 위한 다른 조건과 연방, 주 정부, 지방정부사이에 비용 부담에 관한 규정에 대하여 서명되어 있다.
◆ Stafford 법령을 근거로 하여 직무를 수행하는 동안 연방 단체 및 연방 단체에 임명된 직원은 직권의 행사, 실행, 실행 실패와 직무의 수행에 대해 이의제기가 있어도 그에 대한 어떠한 책임도 없다.
◆ 대통령령의 재해 선언과 더불어, 여러 개의 연방 단체도 재해를 선언할 수 있는 독립된 권한을 가지고 있다. 예를 들어, 피해와 농작물 손실에 대한 긴급원조의 권한이 부여된 농림부 장관은 독립된 단일 주요기업농에서 30퍼센트 또는 그 이상의 생산 손실이 발생하는 상황이 발생할 경우 재해를 선포할 수 있다. 통상부 장관은 통상 어업 실패 또는 수산업 자원 재해의 결정을 할 수 있다. 소규모 사업의 관리국의 관리자는 경제적인 손실뿐만 아니라 빌딩, 기계, 설치, 자연자원, 집과 다른 자산에 실질적인 피해 정도를 기초로 하여 재해 선언을 할 수 있다.
◆ 최우선 순위로 결정 되어있는 국가안보 조치의 경우를 제외하고는 FRP에서 언급된 생명보호와 그에 대한 요구사항을 만족시킬 수 있는 각각 단체의 재해조치는 FRP외의 다른 연방조치활동보다 우선된다. 만약 재해 또는 긴급상황이 미국의 국가 안보에 영향을 미친다면 적절한 국가 안보 권한에 대한 계획과 절차가 사용될 것이다.
2) 자원협력 및 관리
홍수발생시 요구되는 자원의 신속한 조달을 위하여서 다음과 같은 조치를 취하고 있다 :
◆ 최대한의 가능한 범위 안에서 지방 정부와 주 정부내의 자원은 재해의 대응조치에 우선적으로 사용되어야한다. 또한, 상호원조는 대통령의 재해 선언이전에 실행될 수 있는 적절하고 효과적인 비용지원을 위한 가능한 선택방법이다.
◆ 일단 주 정부의 자원 및 능력이 고갈되면, 연방지원은 주 정부의 재해복구를 위한 필수품과 재해 피해가 큰 지역에 물자의 보급을 위하여 제공되어야 한다.
◆ 예산을 책정했을 때, 연방 기관은 손실, 고난과 고통의 경감을 위한 원조를 제공하기 위하여 그들 자신의 권한과 자금을 사용해야만 한다.
◆ 연방 지원에는 재화와 용역의 공급, 재정지원(보험, 보조금, 대출, 직접지불), 그리고 기술적인 원조 등을 포함해 많은 종류가 있다. 그리고 이러한 지원은 그 출처가 다양하다.
▶ 초기 자원은 국정(internal government) 지급물품을 포함한다(사용할 수 있는 잔여량 및 초과자산과 기관 저장품은 이전에 재해 경감 기금 또는 현장에서 구해진다).
▶ 자원은 구입 주문, 포괄적인 구입 협정, 계약, 또는 공동협정 같은 보통의 정부 획득 수단을 사용함으로써 얻을 수 있다. 더욱이, FEMA는 재해 사업분야의 임무할당을 할 수 있다. 임무할당은 대규모 재해 또는 긴급상황의 특정한 업무 또는 일에 대한 참가 및 조치 활동을 하는 다른 연방 기관의 업무 순서를 의미한다.
▶ 최종계획으로부터 인정되어 재해지역에 제공된 모든 연방지원은 그 관리감독, 보호와 책임성의 수준이 적절해야 한다.
◆ 연방 기관은 재해 경감 물품과 활동의 폭넓은 다양성을 제공할 수 있는 자원봉사단체와 협동할 수도 있다. 기부금은 종종 재해 피해자에게 근본적인 필수품을 제공하는데 중요한 역할을 한다.
◆ 더욱이, 연방 기관은 개인적인 분야와 관련된 현재의 협력 관계를 이용하여 재해 업무를 추진할 수 있다. 재해지역의 내·외적인 사업은 조치 활동동안에 중요한 자원을 제공 할 수 있다. 그리고 복구활동동안에 기초적인 공급 시설의 복구 및 경제적 토대를 보강하는데 도움을 줄 수 있다. (잠재적인 재해 피해자로써 개인분야의 사업장 역시 재해가 발생하기 이전에 위험의 인식, 적절한 임시 계획의 개발, 그리고 재해 이전에 적절한 활동을 주장할 수 있다)
◆ 많은 외국 정부와 개인은 원조제공에 책임이 있다. 이러한 원조제공의 관리는 FEMA, 국무부, 재무부(미국 관세 활동), 법무부(이민과 귀화 활동)에 책임이 있다. 그러나 궁극적으로 주 정부 및 지방정부는 국가 기관, 주 기관과 지방 자원 단체의 협력에서 생기는 기부금에 대한 책임이 있다.
◆ 자원이 많이 필요한 동시 다발적인 재해가 발생할 경우, 각 재해지역에 필요한 자원의 지원 순위에 대한 논쟁은 긴급상황 조치팀(Emergency Response Team, ERT)에 의하여 결정된다. 해결이 어려운 자원 분쟁과 충족되지 않는 자원 필요에 대한 최종해결을 위하여 이 문제는 FEMA 본부로부터 긴급상황 지원팀(Emergency Support Team, EST) 또는 주요 재해 조치 그룹(Catastrophic Disaster Respondse Group, GDRG)으로 이관 될 수도 있다.
◆ Stafford 법령은 연방 기관이 가능하다면 같은 재해지역에 이중의 자원지원을 피할 것을 요구한다. 예를 들어, 기관들은 다른 기관이 제공하는 같거나 비슷한 원조를 재해 피해자에게 제공하지 말아야 한다. 재해 피해자는 개인보험 또는 다른 연방 프로그램에 의하여 이중으로 받은 연방 원조의 상환에 대한 책임이 있다.
다. 연방조치계획 실행의 기본개념
1) 일반적인 사항
대부분의 재해와 긴급상황은 지방과 주 책임자에 의하여 처리된다. 재해의 결과가 지방정부와 주 정부의 재해조치능력을 초월할 때 연방정부는 추가원조 제공에 대한 요청을 받는다. 필요하다면 연방정부는 주 정부와 지방정부의 재해조치 노력을 지원하기 위하여 자원의 배치를 준비한다. 다양한 긴급상황 팀, 지원인원, 전문장비, 운영, 설비, 지원 프로그램과 개인 부분의 자원의 이용은 모든 연방 재해 운영 시스템에 구성되어 있는 요소이다. FRP는 주 정부에서 식별하여 요구한 필수품과 재해자원의 배치 순위결정을 위한 연방 조치 및 복구 활동의 조정 기구뿐만 아니라 연방 재해 운영시스템의 중요한 구성요소에 대하여 설명되어 있다.
FRP는 다기관 운영구조(multiagency operational structure)를 이용하였다. 이 다기관 운영구조는 화재 및 구조분야에 적용된 사건명령시스템(Incident Command System, ICS)의 원리를 이용한다. ICS는 복구 인원, 설비와 장비를 제어하기 위하여 재해의 모든 규모와 종류(type)에서 사용될 수 있다. ICS 원리는 일반적인 전문 용어, 모듈 구조, 조직화된 통신 시설, 통일된 명령 구조, 활동 계획, 다루기 쉬운 짧은 제어(span-of-control), 미리 설치된 설비와 포괄적인 자원 관리의 사용에서 이용된다. ICS의 기본 작용 모듈은(작동, 기호)사건이 진행됨에 따라 요구하는 바를 충족하기 위하여 팽창하거나 수축할 수 있다. ICS의 원리에 따라, FRP는 중요한 사건의 예측 또는 현재의 사건에 대하여 부분적 혹은 전체적으로 실행될 수 있다. 각기 다른 주별 재해조치 체계와 능력이 고려된 적절한 운영 체계를 달성하기 위해 한 가지 또는 두 가지 이상의 구성요소를 최대한 신축적으로 실행하는 선택적 수행이 요구된다.
2) 기구간의 연대
앞에서도 잠깐 언급했듯이 미국의 홍수관리는 FEMA를 중심으로 각 기구들의 기능이 통합되어 있다. 홍수의 관리는 복합적이기 때문에 한 기관에서 모든 업무를 수행하는 것은 불가능하고 어쩌면 비효율적일 것이다. 홍수를 효과적으로 대응하고 발생시 신속하게 대처하기 위해 각 유관기관의 협조체계가 FEMA를 중심으로 구축되어 있는 것이다. 다시 말해 홍수관리의 일원화가 분명히 FEMA를 축으로 되어있지만 FEMA가 홍수관리의 모든 업무를 담당하고 있지는 않다. 이 점은 우리나라의 홍수관리체계 수립에 있어서도 반드시 유념해야 할 내용이다.
Stafford 법령을 근거로 하여, FEMA는 재해 조치와 복구 활동을 위한 제일차의 통합 기관으로 인식된다. 다중기관역할을 하는 FEMA는 행정 업무, 프로그램 업무, 전문적인 업무와 같은 많은 범위의 일을 시행한다. FEMA의 초기 업무는 통지, 활동, 동원, 배치, 자문, 설비 계획을 수행한다. FEMA는 재해원조를 위한 관리자의 요청 관리, 재해 선언의 근거로 하여 연방 활동의 조정, 재해 피해지역으로 선언된 주에 연방중재위원(Federal Coordinating Officer : FCO)의 임명 같은 업무를 수행한다. FEMA는 재해 피해지역에 통신수단과 정보기술, 재정관리, 사회교섭, 의회 활동, 정보 수집, 분석 및 보급 같은 지원을 제공한다.
FRP는 연방조치활동(교통수단, 통신 매체)을 유지하기 위해 필요한 연방지원의 종류와 주 정부가 가장 필요로 하는 직접적인 연방 지원(대중 보호, 의료 및 의학 활동)의 타입(type)을 12 비상지원기능(Emergency Support Functions : ESFs) 내에서 분류할 수 있는 실용적인 방법을 적용했다. ESFs는 FRP 각각의 임무를 수행하는데 필요한 다른 하나의 지원요소로써 여겨질 수 있다.
각각의 ESF는 특정한 실행 지역 내에서 제일차 기관의 권한, 자원, 능력에 따라 이끌어 진다. 또한 ESFs 지원기관도 그들 고유의 자원과 능력에 의하여 하나 또는 그 이상의 ESFs 지원기관으로 지정된다. ESF 제일차기관 및 지원기관에 대한 지정은 표 2-5에 보여져 있다.
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FRP내에서 필요한 연방 재해조치 원조는 ESF의 부분 또는 모든 자원을 사용할 때 제공된다. FEMA는 재해피해 변상 기준에 의하여 원조 업무를 하는 제일차 기관에게 재해업무를 할당할 수 있다. 필요하다면 제일차 기관은 순서적으로 지원기관에게 재해업무를 할당할 수 있다. 특정 ESF 임무, 조직 연관성, 조치 활동 및 제일차 및 지원기관의 책임은 FRP의 ESF 부록 안에 설명되어 있다. 재해지역에서 필요한 원조가 ESF의 능력범위를 초과하는 경우에는, FEMA는 직접적으로 다른 연방 기관에게 재해대비를 위해 보유하고 있는 자원의 수송에 대한 임무를 줄 수 있다.
지방사법권을 근거로 한 원조요청은 주 정부 재난 활동계획에 따라 임명된 주 정부기관을 통해 SCO와 FCO(또는 피지명인)에게 전해진다. 주 정부가 인식한 재해조치요구와 FCO(또는 피지명인)의 조치승인을 근거로 하여, ESFs는 그들이 원조를 제공하는 주 정부 단체 또는 직접적으로 필요한 원조를 제공해 주는 지방 단체와 협력한다. 현장에서 행해지는 연방 화재 예방, 구조 및 긴급 의학 지원은 지방 ICS구조 안에 통합된다.
3) 긴급상황 대처를 위한 팀과 기관
FRP와 실행 기관은 재해조치 및 복구에 대한 특정요구에 따라 조직화되었다. 일반적으로, 재해본부기관은 재해현장에서 재해조치를 하는 행정기관에 원조를 제공한다.
① 국가 긴급상황 조정 센터
각주 016)
NECC는 발생하는 실제 재해 또는 긴급상황에 대하여 FEMA의 공식적인 인식 센터로써 운영된다. 이 센터는 다른 연방 기관과 FEMA 기관 및 뉴스 매디아(media)에 대한 모든 정보를 조사하기 위하여 24시간동안 운영된다. NECC는 재해에 대한 정보를 FEMA 주요 공무원, FEMA 행정구 및 FRP 조정기관에 보고한다.
각각의 FEMA 행정구는 MERS/MOC에 의하여 지원을 받는다. 각각의 MOC는 24시간 동안 가동된다. 또한 MOC는 재해사건을 모니터링 하는 임무를 부여받았으며 FEMA 행정구 인원과 NECC에게 지속적인 정보를 제공한다.
② 지방 시행 센터
각주 017)
ROC 인원은 ERT가 재해지역에 설립되고 FCO 통합에 대한 책임을 맡았을 때까지 연방 조치 활동을 조정한다. 일반적으로, FEMA 지방 사무소가 운영될 때, ROC는 피해지역 긴급상황 조치 단체 및 EST와 함께 통신 기관을 설립하고 긴급조치 팀의 배치를 조정한다. - 재해지역에 인원 배치 ; 재해지역 정보 평가 및 재해상황 보고서 발간(ESF #5 - 정보 및 계획) ; 재해조치초기 임무분배. ROC는 필요한 조치규모를 기초로 하여, FEMA 지역 관리자(FEMA Regional Director)에 의하여 운영된다. 그리고 ROC는 군사지원 요청을 조정하는 업무를 하는 지방 긴급상황 준비기관위원(Regional Emergency Preparedness Liaison Officer, REPLO), FEMA 인원, ESF 대표자로 구성되어 있다. ROC에서 재정 관리 활동은 회계 감사관에 의하여 관리되고 보고되어 질 것이다. ROC 조직구조는 그림 2-8과 같다.
③ 긴급조치팀
각주 018)
ERT-A는 어떤 분야에서 발생하는 사건에 대한 조치를 하는 초기연방 그룹이다. 이것은 FEMA에서 온 팀 지도자(leader)에 의하여 이끌어 진다. 또한 ERT-A는 FEMA프로그램으로 구성되었고 ESF 제일차기관으로부터 온 인원 및 대표자를 지원한다. 일부분의 ERT-A는 주 긴급상황 조치 센터(Emergency Operation Center, EOC) 또는 주정부와 직접적으로 일하기 위하여 다른 지역에 배치된다. 이러한 ERT-A의 배치는 재해의 영향에 대한 정보를 얻고 ROC 운영을 통해 얻어진 주 정부의 연방조치원조에 대한 정보를 인식하는데 목적이 있다. ERT-A의 다른 구성인원(MERS 인원 및 장비포함)은 지역 통신기관을 세우고 지역 설비의 위치파악 및 설비, 재해본부 설립하기위하여 직접적으로 재해지역 또는 재해지역 근처에 배치된다. ERT-A는 이동 센터와 DFO의 설립을 위한 적합 지역을 선정한다.
④ 국가 긴급상황 조치팀
각주 019)
FEMA의 최대의 능력을 필요로 하는 주요 재해 및 강력한 재난에서, ERT-N은 재해지역에 적절히 배치될 것이다. FEMA의 디렉터는 ERT-N 배치 및 재해 지역과 다른 연방 기관과의 계획통합에 대한 업무를 실행한다. ERT-N은 다른 지원 기관의 인원뿐만 아니라 FEMA 본부의 직원 및 지방 공무원으로 구성되어 있다. (3개의 ERT-N 팀이 운영된다 ; 각각의 팀은 3개월 동안 교대로 운영된다.)
⑤ 재해 분야 사무소
각주 020)
DFO는 재해를 입은 각 주(state)에 연방 재해조치 및 복구를 하기 위하여 우선적으로 설치된다. DFO는 필요한 연방 조치를 실행하기 위하여 24시간동안 운영된다. FCO와 주 정부 조정위원(State Coordinating Officer, SCO)은 가능하다면, 연방 기관 지역대표자와 주 정부 및 지방정부 연락기구 공무원과 함께 DFO에서 업무를 수행한다. DFO의 운영 준비가 되면, ERT-A와(또는) ERT-N은 전체의 ERT를 조직하기 위하여 FEMA 직원과 다른 연방 기관 직원으로 충원된다.
⑥ 긴급상황 조치팀
각주 021)
ERT는 전체의 연방 재해 시행에 대한 조정업무에 대한 책임이 있는 FCO를 지원하는 주요 기관간(interagency)의 그룹이다. ERT가 DFO에 설치될 때, ERT는 SCO에 의하여 인식된 주 정부의 요구를 만족시킬 수 있도록 연방 자원을 잘 활용할 것이다. ERT의 크기(size)와 구조(composition)는 FEMA 지역 사무소 인원에 의하여 변화된다. FEMA 지역 사무소 인원은 우선적으로 모든 조치 및 복구 활동을 수행하는 모든 ERT의 제일차 기관 및 지원기관간의 복구업무를 수행한다. FCO 지원 인원과 4개의 주요 분야(시행, 정보 및 계획, 병참, 행정)를 포함하는 ERT 조직 구조는 그림 2-9에 보여져 있다.
이 섹션은 연방 지원의 수송을 통합하고 다양한 긴급상황 팀의 활동을 조정한다. 현장에서의 지원 인원 활동은 임무 할당 조정(Mission Assignment Coordination), 활동편성(Action Tracking), 재해 방지 업무 조정(Defense Coordinatirlg Element)과 이동식 긴급조치 지원(Mobile Emergency Response Support)이다.
시행 분야는 다음의 4개의 분야로 구성되어 있다. - 재해활동 지원, 대민 활동, 기반산업 지원, 긴급활동 서비스. 그림 2-10에서 보여진 것처럼, 12개의 ESFs 그룹은 재해생존자와 재해 피해를 입은 주에게 지속적인 원조 수송을 하고 통합된 수송 방법을 제공하기 위하여 여러 개의 분야에서 기능적으로 조직되어 있다.
⑦ 긴급지원팀
각주 022)
EST는 현장에 있는 ROC 인원, ERT-A 및 ERT 조치 활동에 지원을 제공하는 기관간의 그룹이다. EST는 워싱턴 DC에 있는 FEMA 긴급 정보 및 협력 센터(Emergency Information and Coordination Center, EICC)로부터 운영되기 때문에, EST는 초기 조치 자원, DFO 조직, 재해 정보 시스템 정보 교환기관(Disaster Information Systems Clearinghouse, DISC) 프로그램과 현장에서 다른 조치 지원 자원(item)에 대한 책임을 지고 있다.
EST는 진행되고 계획되는 연방 재해 운영의 상태에 관하여 본부정도 등급의 정보중심 기관으로 여겨진다. EST는 ERT로부터 발생하는 정책 문제와 자원 지원 분쟁을 풀기 위하여 노력한다. EST에 의해 해결되지 않는 분쟁은 주요 재해 조치 그룹(Catastrophic Disaster Response Group, CORG)으로 넘겨진다. 또한 EST는 동시다발적이며 다수의 주지방 재해 조치 활동에 대한 전체적인 자원 조정역할을 한다. ESF제일차 기관은 EST에 인원을 보내거나 그들 자신의 EOCs로부터 동일한 조치 지원활동을 채택한다. (그림 2-11) 그것은 ERT 구조와 비슷하나 동일하지 않다
4) 조치 및 복구활동
FEMA는 홍수의 발생을 신속하게 처리하기 위해 주정부와 연방정부에게 다양한 조치활동을 제공하고 있다. 이러한 조치활동은 크게 두 가지로 나눌 수 있다. 재해의 발생과 함께 시작되는 "초기시행"과 "지속활동"이 그것이다. 초기시행은 다시 "통보"와 "재해조치활동"으로 구분된다. 지속활동은 "조치활동", "복구활동", "철수", 그리고 "재해활동보고서"의 네 가지로 구분되어 있다.
① 초기시행
i) 통보
긴급 재해 또는 실제 재해에 대한 징후를 감지했을 때, 주 정부는 MERS 시행 센터를 통해 FEMA 지역 사무소에 통보한다. MOC는 지역 절차에 따라 NECC와 FEMA지역 인원에게 통보한다. 또한 지역 책임자에 의하여 직접 통보하는 경우에, MOC는 지역 기관 대표자에게도 통보한다.
NECC는 그들의 대표 기관 EOCs와, 또는 이에 대한 임무에 임명된 사람을 통하여 FEMA 본부 인원과 다른 연방 기관에게 통보하다. 상황보고(Advisory)는 관찰되고 있는 가능한 재해의 활동에 대한 조기 경보정보를 제공하는 것이다. 상황보고는 단지 정보일 뿐 어떠한 활동을 요구하지 않는다. 경계경보(Alert)는 절박하거나 실제 재해가 발생할 경우에 중요하다. 경계경보는 재해조치물품의 즉각적인 배치준비가 필요하다는 것을 연방 관리자에게 인식시켜 준다. 재해조치활동(Activation)은 특별히 인식되는 위치에 즉각적인 배치를 지시한다. 재해조치종료(Cancellation)는 더 많은 재해조치활동은 요구되지 않거나 끝난 것을 의미한다.
CERG 인원은 재해의 특성에 따른 초기 회의를 위하여 FEMA 본부에 소집할 것을 통보 받을지도 모른다. 재해조치 기간 어느 때나 회의를 위하여 교대로 근무하게 된다.
ii) 재해조치 활동
FEMA 지역 디렉터는 선언서 및 운영할 수 있는 연방 원조에 대한 정보를 제공하기 위하여 주 EOC에 FEMA 주 연락기구를 설치한다. 또한 부분적으로 또는 전체적으로 지역 기관 대표자를 포함한 ROC 인원을 운영한다. ESFs의 지원을 통해, ROC 인원은 ERT-A 인원(재해피해 평가 인원)을 재해영향을 평가하고 피해 정보를 수집하며 필요한 지원물품을 결정하기 위하여 재해관리기관과 재해 지역에 배치된다. 만약 지역자원이 많은 피해 가능성을 가진 재해에 대하여 대처할 수 없다면, FEMA 본부는 초기 재해조치 조정을 위하여 재해지역에 ERT-N을 배치한다.
만약 NECC가 FEMA 본부에 의하여 운영된다면, NECC는 ESF 제일차 단체에게 EST활동을 보고한다. 또한 NECC는 운영중인 각각의 ESF 활동 보고서를 FEMA 본부에 제공한다. 제일차기관은 그들의 지원 기관의 활동에 대하여 책임이 요구된다. 재해조치기관은 현장에서 그들 인원의 통합과 조정을 하기 위하여, EOCs 본부를 가동시킨다. 지역 디렉터는 피해지역의 주지사가 요구하는 대통령 재해선언에 대한 절차를 진행시킨다. 이 대통령 재해선언은 피해규모에 따른 필요한 연방지원타입을 결정한다. FEMA 본부는 피해 지역의 주지사의 요구를 백악관(White House)에 전달한다. 큰 재해 또는 긴급상황에 대한 대통령 선언과 FCO의 입장이 같은 의견일 경우, FEMA는 원조를 받을 수 있는 지역과 실효성 있는 원조의 형태를 지정한다. 지역 디렉터는 재해 복구 매니저를 임명한다.
ROC와 EST 병참분야는 DFO와 동원 센터(Mobiliztion Center)의 설립을 지원한다. 또한, ROC는 FCO가 이러한 책임을 인수(assume)할 때까지, 주 정부의 필요한 물품에 대한 연방 지원을 조정한다. 공동 정보 센터(Joint Information Center, JIC)는 긴급상황의 경우 공공 정보활동 협력을 위한 중심 지점 역할을 하기 위하여 설립될 수 있다. ERT-A/ERT-N은 주 정부와 함께 피해평가 및 재해 설비를 위한 위치선정에 관한 문제를 협조한다. 또한, ERT-A/ERT-N은 직접적인 연방 원조, 제어자 및 ROC 인원의 물품 및 활동의 조달 같은 업무에 대한 임무를 부여한다. 점차적으로 ERT-A/ERT-N은 부분 또는 전체의 ERT으로의 전환을 시작한다.
ESF는 그들 자신의 능력에 맞추어 재해의 영향을 평가하고 재해 지역에서 조치 활동을 지원하기 위하여 자원을 확보하며, 이동하고, 배치하기 위하여 신속하게 활동한다. EST는 초기 활동, 재해 임무 부여와 ROC인원 활동 같은 업무를 지원함으로써 부처간의 활동을 시작한다.
② 지속활동
i) 조치 활동
ERT-A/ERT-N은 ESF 대표자를 포함한 인원의 충원에 의하여 전체 ERT로의 전환을 완성한다. FCO가 지휘하고 DFO에 위치한 ERT는 SCO에 의하여 제출된 연방 재해 물품 및 원조 순위를 조정하기 위하여 RCO 인원으로부터 업무를 인수받는다.
ERT에서 ESF 대표자는 그들 각각의 ESF 임무에 따라 연방 지원을 조정한다. 비슷한 업무를 수행하는 기관과 업무 협조를 한다. FEMA 본부에서, EST는 긴급상황 팀 및 필수품 배치에 대한 조정을 포함하여 ERT와 ROC에서 요구하는 대로 재정적, 행정적, 군사적, 시행 가능한 원조를 제공한다. CDRG는 필요하다면 연방 자원의 배치같은 정책 문제를 토의하기 위하여 모인다.
재해조치 초기에, 재해경감업무를 맞고 있는 FCO 대표자는 재해경감 가능성 인식과 재해 인원을 교육하는데 중요한 역할을 한다. 이 인원은 재해경감 계획과 조치 및 복구 활동과 통합하는 매우 유용하다. FEMA와 지원 기관으로부터 충원된 의회 업무인원은 국회 의원과 그에 상응하는 인원을 위하여 브리핑(briefing)을 실시한다.
환경 공무원(Environmental Officer)이 다른 연방 및 주 환경 기관과 함께 일할 때, 환경 공무원은 조치와 복구가 실행에 관한 법률을 근거로 하여 환경적이며 보존 가치가 있는 자원을 평가한다. 만약 당면한 조치임무와 생명보호 활동이 종결되면, 긴급상황 팀은 해산된다. 그리고 중요 활동은 조치에서 복구 활동으로 이동한다. ERT 정보와 계획 섹션에는 복구활동 동안 ERT를 위한 해산 계획이 설명되어 있다.
ii) 철수
연방 중심의 공동협동의 존재가 재해 지역에서 더 이상 필요하지 않을 때 ERT는 DFO의 폐쇄 및 책임을 양도하기 위한 해산을 실행한다. 복구 원조 프로그램 감독과 모니터링(monitoring)은 개인 단체 지역 사무소 또는 본부로 이전된다.
iii) 재해활동 보고서
재해 후에, FCO는 ERT 정보 및 계획 분야를 통해 직면한 상세 문제와 연방 수행에 영향을 주는 중요한 문제에 관한 재해 활동 보고서를 FEMA 본부에 제출한다. 이런 문제점과 비평으로부터 생긴 자료는 분석되고 적절한 FEMA 관리를 위한 자료로 제공된다. 또한, 큰 재해 계획 실행 후에 FEMA는 재해기간동안 배운 재해 활동 교훈을 공유하기 위하여 기관간의 포럼을 개최한다. 각각의 재해활동 연방 기관은 그들 자신의 재해 활동 보고서를 준비하기 위하여 기관별 활동 기록을 보존하도록 요구된다.
2.4.2 홍수보험프로그램(National Flood Insurance Program)
미국 홍수관리의 핵심은 구조물정책과 더불어 비구조물 정책의 시행이라고 할 수 있다. 이는 홍수를 100% 방지하는 것은 불가능한 것이며 따라서 홍수는 언제든지 발생할 수 있다는 가정 하에 이를 얼마만큼 효과적으로 대처하는지에 대부분의 초점이 맞추어져 있다고 할 수 있다. 이 같은 비구조물 정책의 핵심은 바로 홍수보험 프로그램이라고 할 수 있다.
우리나라에서는 아직 홍수보험 프로그램이 도입되고 있지 않고 있지만 장기적인 안목에서 보다 효과적인 홍수의 관리를 위해서는 필연적으로 도입되어야 할 것으로 판단된다. 따라서 본 절에서는 미국 홍수보험 프로그램의 개요, 홍수보험의 기본요소인 홍수지도 작성문제, 홍수터의 관리, 그리고 홍수보험의 수행과정에 대한 개략적인 것들을 살펴보고자 한다.
가. 홍수보험프로그램(NEIP)의 개요
1968년까지 홍수와 관련된 연방법은 홍수방어구조물로 인해 초래된 심각한 사건에 대하여 우선적으로 대응하였다. 1920년대와 1930년대의 주요한 강변의 홍수피해로 인해 1936년에 홍수조절 법령이 통과되었고, 댐과 제방 등과 같은 홍수조절 구조물들을 사용하여 홍수로부터 생명과 재산을 보호하도록 하였다. 일반적으로, 홍수 피해에 대한 유일한 재정적 지원은 재해를 보조하는 형태였다. 홍수조절용 구조물에 대한 연방정부의 수십억 달러의 투자에도 불구하고 홍수로 인한 생명과 재산 그리고 재해의 피해 물들의 양은 점점 증가한다.
1950년대 초반에 홍수보험을 제공하는 방안이 처음 제시되었을 때, 개인보험회사들은 적정한 가격에 보험을 지급할 수 없었다. 왜냐하면 자연의 대재앙인 홍수와 더불어 홍수에 빈번하게 노출된 재산에 대한 위험도를 반영할 수 있는 수익구조를 개발할 수 없었기 때문이다. 1956년의 연방보험법 제정을 통해 의회는 사유재산 대해 홍수보험을 지급하는 실험적인 프로그램을 제안하였으나 한번도 실행한 적은 없다.
홍수로 인한 손실과 재해를 경감하기 위한 비용이 증가됨에 따라, 1960년대의 연방정책을 재정비하고 홍수조절을 보다 효과적인 방법으로 접근하기 위해 큰 조치가 단행되었다. 1965년에 의회는 남동부태풍재해완화법령(Southeast Hurricane Disaster Relief Act)을 통과시켰다. Gulf 주의 Besty 태풍에 의해 발생된 커다란 피해의 결과로 법령이 제정되었다. 그 법령은 홍수 희생자에 대한 재정적인 지원과 국가 홍수 보험프로그램의 공식적인 연구를 제공하였다. 발표된 보고서의 제목은 "홍수피해자에 대한 재정지원을 위한 보험과 그 이외의 다른 프로그램"이다. 그 후에 바로, 1966년의 연방홍수조절 예산 집행국은 House 문서 465, "홍수손실을 관리하는 국가 프로그램의 통합"의 홍수터 개발의 범위에 해당하는 홍수조절에 대한 광범위한 전망을 제시하였다. House 문서 465는 다음의 다섯 가지 주요목표를 설정하였다 :
● 홍수피해에 관한 기본지식의 향상 ;
● 새로운 홍수터 개발의 조정과 계획 ;
● 기술 서비스의 제공 ;
● 홍수보험의 실용적 국가 프로그램으로의 지향 ;
● 필요성의 변화와 건전한 경제를 위한 연방 홍수 통제 정책의 조정
House 문서 465와 이전의 가능성 연구가 1968년의 국가 홍수 보험 법령의 토대를 제공하였다. NFIP를 만들어낸 1968년 법령의 주요한 목표는 다음과 같다 :
● 보험을 통해 홍수로 인한 개인 손실의 규명 ;
● 주와 지역사회의 홍수터 관리 규정을 통해 장래의 홍수 피해 경감 ;
● 홍수조절과 재해 보조에 대한 연방의 재정지출 경감 ;
이 목표를 통해서도 알 수 있듯이 연방정부의 역할이 홍수를 통합적으로 관리하되 재정지출을 줄이고 효율적인 관리를 하는 방향을 가고 있다. NFIP 홍수터 관리 요구사항에서 강조하는 것은 생명에 대한 위협과 홍수발생지역에서 재산에 대한 잠재적인 피해들을 직접적으로 줄이는 것이다. 19,700개가 넘는 지역이 현재 NFIP에 가입되어있다. 이러한 지역들은 거의 대부분 심각한 홍수피해를 입는 지역이다.
홍수터 관리 규정을 통하여 홍수 피해를 줄이고 홍수 보험을 제공하는 것과 더불어 NFIP는 국가의 홍수터를 규명하고 지도화 하였다. 홍수 위험을 지도화 함으로써 홍수위험에 대한 인식과, 홍수터 관리 프로그램을 필요로 하는 곳에 자료를 제공하고 홍수보험에 대한 보험통계 비율을 새로 작성하게 되었다.
처음 NFIP가 탄생되었을 때, 미국 의회는 연방정부에 의해 보험료 보조금이 지원되지 않았다면 지역사회가 프로그램에 참여하기 이전의 건물에 대한 보험료가 엄청나게 높다는 사실을 인식하였다. 의회는 또한 이러한 대부분의 홍수에 취약한 건물이 당시 홍수 피해에 대한 충분한 지식 없는 개인들에 의해 설계되었다는 것을 알게되었다. NIFP 에서는 "기존의 건물"은 일반적으로 Pre-FIRM(Pre-Flood Insurance Rate Map)건물로 부른다. 이러한 건물들은 지역 홍수보험을 지도에 홍수의 위험도가 어느 정도인지 알려지기 전에 지어졌다.
1978년에는 430만개의 NFIP중 70%가 보조를 받았지만, 현재는 26%의 NFIP 정책들이 Pre-FIRM의 보조를 받고 있다. 예전 건물에 대한 보조의 대가로 공동체의 홍수터 관리 규정을 채택함으로써 새로운 건물과 충분히 개선된 건물을 보호받을 수 있었다. 1968년의 법령은 완전한 보험통계율을 반영한 홍수 위험도를 개선되거나 새로 짓는 건물에 적용함에 있어, FIRM이 개시되고 난 이후 혹은 1974년 12월 31일 중 더 늦은 날짜에 대하여 적용하도록 요구하였다. 이러한 건물들은 일반적으로 "Post-FIRM"(Post-Flood Insurance Rate Map)이라고 불린다.
프로그램 시행 초기에 연방정부는 NIFP에 자발적으로 가입한 지역과 홍수보험을 구입한 개인에게 예전 건물에 대한 보조가 충분치 않았다는 것을 알게되었다. 1972년에 동쪽 해안을 따라 강기슭에 심한 홍수를 발생시킨 열대 태풍 Agnes의 피해에 대해서 아주 적은 수의 사람들만이 보상을 받았다. 이 태풍으로 인해 이전의 어떤 재해보다 더 많은 국가비용을 지출하였다. 국가 전체적으로 볼 때 몇천 개의 지역들만이 NFIP에 참여하고 95,000개가 집행되고 있었다.
결과적으로 의회는 1973년에 홍수피해방어법령을 통과시켰다. 1973년의 법령은 연방국으로 하여금 1975년 7월 1일 혹은 1년 이내에 홍수가 잦은 곳으로 판명된 지역중에 NFIP에 참여하지 않은 지역은 홍수터에서 특정 재해보조나 건물을 입수하거나 건설하는데 재정지원을 제공하지 못하도록 하였다.
각주 023)
덧붙여, 1973년의 법령은 연방국과 연방으로 보험에 가입되거나 조정된 대출자는 특별홍수피해지역(Special Flood Hazard Areas : SFHAs) 내에서 건물을 취득 혹은 건설하기 위한 모든 승인과 대출에 대해서 홍수 보험을 의무 가입토록 하였다. 이 요구조건들을 일컫어 의무 홍수보험 구입 요구조건(Mandatory Flood Insurance Purchase)이라 한다. SFHAs는 지역내의 홍수터 범위에서 해당 연도에 대하여 1% 혹은 그 이상의 홍수가능성을, 일반적으로 100년 빈도 홍수라 일컫는다.
의무 홍수보험 구입 요구조건으로, NFIP에 가입한 공동체의 수가 수년에 걸쳐 급격한 증가를 나타냈다. 1973년에만 2,200개의 지역이 NFIP에 가입하였고, 4년 동안 약15,000개 지역이 NFIP에 참여하였다. 또한, 홍수 보험 정책의 숫자도 극적으로 증가하였다. 1977에 약 1200만 홍수보험 정책들이 실행되었고, 1973년 12월에는 거의 90만 개가 넘는 정책들이 생겨났다.
NFIP의 전문가들은 시간이 지남에 따라 자연스럽게 그리고 좀더 엄중한 홍수터 관리 요구조건들과 건물 코드들이 점차 Pre-FIRM 구조의 숫자를 감소시킬 것이라 생각했다. 그럼에도 불구하고 숫자는 감소하고 있지만 현대의 건설 기술들은 처음의 기대에서 벗어나 Pre-FIRM 건물로 꾸준히 혜택을 누리고 있다. Pre-FIRM 건물의 숫자가 감소하는 것은 홍수조절 계획뿐만 아니라 건물을 파괴시킨 홍수, 실질적 피해, 재개발, 자연적 감소, 홍수피해를 입은 구조물의 취득과 같은 여러 가지 원인에 기인한다.
1994년에 의회는 1968년의 법령과 1973년의 국가 홍수 보험 개정안(NFIRA)으로 수정하였다. 1994년 법령에 포함된 조례는 :
● 저당권 대출자들의 증가에 따른 필수 구매 조건과 향상된 보상범위 ;
● 구매 가능한 홍수 보험 보상범위의 증가 ;
● 개인재산 소유자들에게 가격과 홍수관리 규정에 따라 홍수보험 보상범위를 제공(보상범위에 따라 증가된 비용) ;
● 건물에 대한 장래의 홍수피해를 줄이기 위해 경감 계획과 측정수단을 개발하여 주와 지역을 보조하고 홍수 경감 보호 허용 프로그램을 설립 ;
● NFIP의 지역 등급 시스템을 문서화 하고 ;
● 최소 매 5년에 한번씩 홍수위험 지도 목록을 평가하도록 FEMA에게 요구 ;
국가 홍수 보험 기금을 통한 NFIP의 기금지원은 1968년 법령에 의한 국고에 의해 설립되었다. 모아진 보험료는 기금에 적립되고 손실과 운영 그리고 관리비등도 기금에서 지출된다. 덧붙여 이 프로그램은 국고로부터 15억 달러 까지 대출이 가능하고 이자율에 따라 다시 상환을 해야한다. 1986년까지 홍수위험 지도작업과 홍수터 관리와 관련된 비용들과 더불어 연방 급료와 프로그램 비용은 의회로부터 매년 충당되었다. 1987년부터 1990년까지 의회는 이러한 비용들을 보험료로부터 지불하도록 요구하였다. 현재금액으로 환산하면 4억8천5백만 달러정도의 보험금이 프로그램의 급료지급과다른 기타비용으로 지불되었다. 1991년에 시작할 당시 연방 정책요금은 25달러였으나 1995년 30달러로 인상되었고, 대부분은 급료를 지급하기 위한 재정과, 비용 그리고 경감 비용에 사용되었다.
본 보고서에서는 프로그램의 세가지 요소, 첫째, 홍수가 발생하기 쉬운 지역의 규명과 지도화, 둘째, 홍수터 관리 규정을 채택하고 집행하기 위한 요구조건, 그리고 셋째, 홍수보험의 규정들에 대한 미국의 시스템에 대해 고찰하고자 한다.
나. 홍수발생지역의 식별과 위험도 평가(Flood Hazard Identification and Risk Assessment)
FEMA는 법령에 의해 국가의 홍수발생지역과 그러한 지역들의 홍수위험 지역을 지정하도록 하고 있다. 홍수위험 지도는 19,200개가 넘는 지역에서 15억달러(실제비용)가 넘는 비용으로 발행되었다[2001]. 지금까지 약 15만 mile²의 면적을 묘사한 10만개의 홍수 지도가 제작되었다.
FEMA 홍수위험 지도가 주와 지역 홍수터 관리 규정을 위해 매년 1500백만번 정도 사용된 것으로 추산된다. 이것을 이용하여 보험료를 계산하고, 재산의 소유자가 연방 혹은 연방과 관련된 재정적 지원 흑은 주택구입 대출이 있는 상태로서 홍수보험의 수혜를 받을 수 있는지를 판단하는데 사용한다. 또한, FEMA의 홍수위험 지도는 주와 지역들이 토지의 긴급관리와 수자원 계획 그리고 연방부서의 11988명령은 연방 법령이 제안되거나 홍수터에 영향을 주는 홍수터 관리를 수행하는 수단으로서 사용된다.
1) "100년 빈도" 표준
홍수보험에서 보험율을 산정하는 기준은 100년 빈도이다. FEMA가 생기기 전에 NFIP를 관리했던 미국의 도시 주택 개발부(U.S. Department of Housing and Urban Development)는 전문가들을 소집하여 위험도 평가, 보험요율 그리고 홍수터 관리 프로그램의 기초가 되는 최고의 표준으로서의 부서가 될 수 있도록 조언을 구하였다. 광범위한 연구와 연방 그리고 주 정부기관의 일치하에 전문가 모임은 연간 1%의 확률을 갖는 홍수(또한 100년 빈도 혹은 "기본 홍수")를 NFIP의 표준으로서 사용할 것을 권고하였다.
연간 1%의 확률홍수는 가능한 한 높은 수준의 보호를 받게 하면서 재산 소유자에게 과다한 비용을 지출하거나 지나치게 엄격한 요구사항이 과해지지 않게 하기 위해 설정되었다. 연간 1%의 확률홍수(100년 빈도 홍수)는 주어진 연도에 대해 초과하거나 동등한 통계적 확률의 크기 혹은 빈도를 나타내는데 바뀌 말하면, 100년 빈도 홍수는 30년 동안의 주택자금 납입기간
각주 024)
동안 26%(1/4)의 발생확률을 나타낸다.
연간 1%의 확률홍수는 연방국에서 표준규정으로, 대부분의 주에서 홍수터 관리 프로그램의 운영으로 사용하였다. 연간 1%의 확률홍수는 NFIP에서 최초로 사용된 이후 홍수터관리 목적으로 홍수위험 지도로 발행된 19,200개의 지역이 참가하고 있다.
2) 홍수발생이 쉬운 지역의 식별과 지도화
홍수보험을 적용하기 위한 핵심적인 작업은 어떻게 홍수보험료를 각기 다른 지역에 적용할 것인가에 대한 문제이다. 홍수발생이 빈번한 지역의 보험료는 당연히 발생률이 적은 지역보다 높아야 하고, 이를 위해 FEMA는 홍수터에 대한 인공위성 지도를 만들게 된 것이다.
각주 025)
처음 NFIP가 설립되었을 당시, 지역들은 그 프로그램에 참여하기 전에 홍수위험 지역을 설립하고 지도화 해야했다. NFIP가 업무를 개시한 첫해, 여러 홍수발생 지역에서 프로그램의 실행이 현저하게 지체되어 홍수보험 연구의 세부사항을 완수하는데는 충분한 시간이 필요한 것으로 나타났다. 결과적으로 지역들을 NFIP에 되도록 빨리 가입시키기 위한 임시의 방법들이 행해졌다. 지역의 홍수 보험 연구(Flood Insurance Study : FIS)가 완료되기 이전에 한해서 1969년의 주택도시개발법령(Housing and Urban Development Act)은 제한된 비율 내에서 연방보조금으로 지급하도록 하는 긴급 프로그램으로 보험적용을 확대하였다.
FIS는 통상 다음의 홍수위험 정보를 생성한다.
● BFEs는 지표면 위의 흐름의 평균수심이나 수면높이를 동시에 나타낸다. 이러한 높이와 깊이는 통상 1929년의 국립 측지 수직 기준(National Geodetic Vertical Datum of 1929 : NGVD29)나 1988년의 북미 수직 기준(North American Vertical Datum of 1988 : NAVD88)을 참고한다.
● 10년 빈도의 수표면 높이와(연간 10% 확률), 50년 빈도(연간 2% 확률), 100년 빈도(연간 1% 확률), 그리고 500년 빈도(연간 0.2% 확률)홍수.
● 규정된 100년 빈도 홍수로의 경계. 규정된 홍수로는 수로의 흐름에다 BFE에서 1.0 ft 미만으로 증가한 기본홍수(100년 빈도)가 이동해도 침범되지 않는 인접해 있는 홍수터를 더한 것으로서 정의된다.
각주 026)
● 100년, 500년 빈도 홍수터의 경계. 100년 빈도 홍수터는 특별 홍수피해 지역(Special Flood Hazard Area : SFHA)으로 지칭된다.
FIS의 결과는 지도에 나타나고, 이것은 홍수 보험요율 지도(FIRM)라 하며, FIS 보고서에 서술문으로 그리고 도식화하여 나타내 있고, 홍수 도표는 서술문으로 첨부되어있다. FEMA는 FIRMs 에 나온 지역과 협의를 통하여 얻어진 정보를 통해, 홍수터 지형학 연구, 세부적인 수리 수문학적 분석, 역사적 기록을 토대로 얻어진 A 구역 혹은 V 구역으로서 연간 1% 확률 홍수를 결정한다. FEMA는 연간 1% 확률홍수를 결정하기위해 수리, 수문학적 조건을 추정하는 일반적으로 통용되는 컴퓨터 모형과 공학 모형을 사용하여, BFEs를 결정하고, 홍수-위험 지역을 지정한다.
3) 홍수지도화 과정
10,000개가 넘는 지역이 FISs의 세부사항들을 제공받았고 지역 AER, A1-30, AH, AO, AR/AE, AR/A1-30, AR/AO, AR/AH, VE, 그리고 A1-30에 대한 BFEs를 포함하는 FIRMs를 발행하였다.
각주 027)
이러한 대부분의 NFIP 지역들은 BFEs와 홍수로 자료 그리고 SFEs나 홍수로 지정 없이 A 지역들을 결정했던 근사적 방법을 사용한 SFHAs와함께 세부적으로 연구된 SFHAs의 조합을 포함하는 FIRMs를 갖게 된다.
FIS의 선정은 홍수로 자료와 지정 혹은 수정된 BFE를 목적으로 하는 44 CFR Part 65
각주 028)
이하의 항소에 의하거나 혹은 44 CFR Part 66의 NIFP 규정이하의 FEMA 대한 연구 계약자에 의해 준비할 수 있다. FEMA는 선정된 FIS를 보증하기 위해 지정된 NFIP 기준에 맞도록 적절하게 검토하고 수정한다. FEMA가 한번 선정된 FIS를 승인하고 수락하면, FEMA는 일반사람들에게 예비적인 FIS와 FIRM으로서 정보를 공개하고, 제한된 수위가 유효해 지기 전까지 법령에 의한 90일간 동안 의견과 검토를 하게된다.
4) NFIP 지도에서 제방과 홍구방벽 시스템에 대한 설명
FEMA는 제방시스템이나 홍수방어벽 시스템 등을 설계, 건설, 자금 지원 혹은 승인하지 않는다. 그러나, FEMA는 FIRM의 연간 1% 확률홍수로부터 보호가 가능한 시스템과 일치하는지에 대한 엄격한 기준을 제정하였다. 다음은 포함된 기준이다 :
● 설계기준, 홍수 높이 위의 최소 여유고, 열려있는 것들에 대한 방어장치, 둑 쌓기보호, 둑과 기초안정, 침하,그리고 내부 배수라 칭함. 이러한 구조적 요구조건에 응하여 제출된 모든 자료들은 반드시 등록된 전문 기술자에 의해 보증되어야 한다. 이러한 자료들을 제출하는 대신, 제방 설계의 책임이 있는 연방국은 이러한 제방이나 제방 시스템을 100년 빈도 홍수에 견디도록 해야 한다.
● 운영계획과 기준, 홍수 기간동안 방벽과 내부 배수 시스템의 운영이라 칭한다. 제방 시스템의 운영은 반드시 연방 혹은 주 정부, 연방 혹은 주의 법에 의해 만들어진 부서, 혹은 NFIP에 참여하는 지역에 의해 설립된 부처의 관할에 있어야 한다.
● 유지계획과 기준, 공식적으로 지정된 유지 계획을 필요로 한다. 최소한, 활동 빈도와 활동에 대해 책임 있는 자가 시행되어야 할 유지 활동을 반드시 지정해야 한다. 모든 유지활동은 반드시 연방 혹은 주 정부, 연방 혹은 주의 법에 의해 만들어진 부서, 혹은 NFIP에 참여하는 지역에 의해 설립된 부처의 관할에 있어야 한다.
5) 홍수지도의 변화
홍수지도는 미국의 수문학적인 특징과 기술의 발전에 따라 지속적으로 개선된다. FIS 보고서와 FIRM에 나타난 홍수 위험 정보는 NFIP를 운영하는 기술적 토대를 형성한다. FEMA는 FISs에서 사용되는 분석적 방법들을 보증하기 위해 공학적 표준이 전문적 표준에 일치하고 궁극적으로 FIS의 결과들이 정확하도록 많은 노력을 기울인다.
FEMA는 제방 혹은 새로운 홍수 통제 방법 같은 사업을 포함하는 홍수터에 대한 다른 변화를 반영하고, 새로운 혹은 수정된 과학적 혹은 기술적 자료를 기초로 하여 지도를 효과적으로 변형하는 관리 절차이다. 지도 활동은 각각 둑에대한 지도수정서(Letter of Map Revision based on Fill : LOMR-F) 와 지도수정서(Letter of Map Revision : LOMR)이라 칭한다.
NFIP는 FEMA로 하여금 지역공무원이나 개인 재산 소유자가 요구한 것을 받아들인 후, 지도와 FIS 보고서를 수정과 개정하도록 한다. 현재의 위험을 정확하게 반영하는 지도와 보고서를 FEMA가 보증하도록 돕기 위해, 지역에서 BFEs에 영향을 주는 어떠한 물리적 변화나, 수집가능 하다면 6개월 이내의 변화의 효과를 보여주는 이러한 자료들을 수집하여 각 NFIP 지역이 FEMA에 알리도록 규정하고 있다. 수정과 개정을 함에 있어, FEMA는 반드시 원래의 NFIP 지도와 FIS 보고서에 적용하는 기준과 동일한 공학적 기준을 첨부해야 한다. 그러므로, NFIP 지도와 보고서에 대한 변화들을 요구할 때, 지역관리와 재산 소유자에게는 적절하게 뒷받침되는 자료가 필요하다.
이러한 자료는 FEMA로 하여금 요구에 대한 검토와 평가를 가능하게 하고 제시된 홍수 위험 정보가 과학적으로 그리고 기술적으로 옳다는 것을 보증하는데 대한 책임을 수행할 수 있는 것이다. 지역들과, 개발자들, 그리고 재산을 소유한 사람들은 또한 FEMA가 검토하고 평가하여 홍수터 지역에 종종 제출되는 과제에 대한 요구를 수용해야 한다. 그러한 요구들은 전형적으로 이전의 그리고 이후의 과제 조건에 대한 자료분석이 포함되어 있다. 그러므로, FEMA는 제안된 과제에 대한 홍수위험의 충격을 확인 할 수 있다. FEMA의 반응은 제안된 과제들이 제안된 대로 지어졌는지, 지도 변형과 합당한지에 대해 LOMA, LOMR-F, 혹은 LOMR 와 같이 "조건적인" 형태로 제시되었다. 조건적인 LOMA, LOMR-F, 혹은 LOMR는 건축허가를 포함하지 않는다 ; 건축허가와 과제승인의 허락은 몇몇 사례와 지역사회와 주 정부에 달려있다.
6) 지도의 현대화 작업 프로그램
국가 전체적으로 대략 75%의 FEMA지도가 10년 이상 되었다. 왜냐하면 홍수피해는 매우 불규칙하고 통상적으로 개발이 발생할수록 증가하기 때문에, 과거의 지도들은 실제의 홍수피해를 과소 추정하는 경향이 있다. 덧붙여, 대부분의 지도들은 낡은 기술을 사용하여 생산된 것이다. 비축되어 있는 오래된 지도들이 지난 20년간 적절치 않게 사용되어온 첫 번째 이유이다.
결과적으로, 1997년 FEMA는 FEMA 홍수 지도화 프로그램을 현대화 할 계획을 세웠다. 현대화된 계획을 이행하면서, 지역에 제공되는 홍수피해 정보들은 더 정확하고 광범위해 지고, 지역을 더 안전하게 했다. 7년 간의 홍수 지도 목록 향상 계획과 제품과, 서비스 그리고 공정의 향상으로 수반된 것들은 다음과 같다 :
● 1-단계 전환은 대략 11,140개 지역의 지도를 디지털 형식으로 전환-지역의 문제를 해결을 포함-하여 지도 유지에 16,500개의 판이 필요하다는 것을 확인하였다 ; 현재 생산된 전자화된 20,700개의 지도판을 새로운 전자 FIRM 설명서로 개량 ; 그리고 가능하면, 효과적인 비용을 가능케 하는 홍수 주제(예, 개선된 지형에서 홍수터 경계의 환원 혹은 개략적인 홍수 지역으로 수정하기 위한 제한된 세부사항의 연구).
● 홍수 지도 개선의 2단계 관리는 1단계의 모든 과정을 수반하고 거기에다 적절하지 않은 홍수터 지도화(23,540 지도판)와 대략 47,000개의 지역에 대한 연구와 재 연구를 통한 홍수자료의 세부적인 개선 ;
● 홍수 지도 없는(13,700 지도판) 대략 2,700개의 홍수 발생 지역에 대한 홍수지도 생성 ;
● 기술 협력 (CTP)을 통한 지역, 주, 그리고 지방 부서의 지도화 과정을 통한통합 ;
● 1988년의 북미 수직 기준과, 실행명령 12770의 요구에 따른 미터화 단위로의 전환 ;
● 전자와 디지털 인쇄와 배포를 포함한 지도를 쉽게 획득하고 사용하게 하기위한 고객 서비스의 개선 ;
계획의 초석으로서 FEMA는 지역과 주, 그리고 기술 협력(Cooperating Technical Partners : CTP)프로그램을 통한 홍수 지도화 과정으로 지역 부서들을 완전히 통합해 나간다는 계획을 수립하였다. 지금까지, 115개 이상이 CTP 프로그램에 참여하였고, 여기에는 새로 지도작업을 하고 있는 New York과 North Carolina가 포함되어 있다. North Carolina주에서 시작된 프로그램은, 최초의 주 전체 지역에 대한 홍수 지도화이고, 16개의 다른 연방 부서를 포함한다. CTP는 지도화 작업과 자료수집 작업의 모든 혹은 부분적인 제휴가 가능하다. CTP는 홍수위험 지도에 대한 준비와 분석 기술의 지원을 수행하기 위해 홍수위험 지도 제휴에 대한 지침과 안내서를 사용할 수 있다.
다. 홍수터의 관리
1968년의 1315장 법령은 FEMA로 하여금 법령의 1361(c)장의 지정된 홍수터 관리기준을 지정하고 집행하지 않는 지역의 경우엔 재산 소유자에게 홍수 보험을 제공하는 것을 금지하였다. 이 기준들은 44 CFR § 60.3의 NFIP규정에 의한 것이다. 지역은 반드시 최소한의 NFIP 기준을 초과하거나 일치하는 홍수터 관리 법령을 지정해야 한다. NFIP하에, "지역"은 다음과 같이 정의된다 :
"관할권을 가진 지역에 대한 홍수터 관리 규정을 지정하고 집행할 수 있는 정치적으로 세분된 어떠한 주 또는 어떠한 지역 혹은 인디언 부족이거나 혹은 승인된 부족 또는 알래스카 원주민 혹은 승인된 원주민 조직"
1) 홍수터 관리의 최소 조건들
NFIP 규정하에서 NFIP에 참여하는 지역들은 SFHAs의 개발 규정을 지키도록 되어있다. "개발"의 정의는 다음과 같다 :
"건물 혹은 다른 구조물, 캐기, 뿌리기, 채우기, 갈기, 포장, 굴착 혹은 뚫는 작업이나 준비물 혹은 재료들의 저장 등을 포함하지만 제한하지 않은 인간에 의한 개량되거나 혹은 개량되지 않은 부동산의 변화"
홍수위험을 제거하거나 최소화시키기 위해 건설하는 것들 혹은 시설물들이 홍수로부터 안전한지에 대한 검토와, 공원 같은 것을 만들거나 분할하라는 것이 합리적인가에 대한 검토, 또는 이러한 제안이나 개발들을 NFIP하에서는 반드시 검토해야 한다.
새로운 건물을 짓거나 개선하면 실질적으로 피해를 입는 A 지역
각주 029)
의 건물들은 반드시 (지하실을 포함하여)낮은 층을 높게 하거나 BFE(기본 홍수위) 이상에 짓도록 일반적으로, NFIP의 최소 홍수 관리 규정은 요구하고 있다. A 지역들의 비 거주 건물 또한 홍수가 미치지 않는 곳으로 올려질 수 있다. V 지역
각주 030)
에서는 건물은 반드시 기둥으로 높여져야 하고 가장 바닥의 구조는 새로 지어 지거나 혹은 실질적으로 BFE 이상으로 올려져야 한다. 좀더 자세한 최소 홍수터 관리 규정은 다음과 같다 :
A 지역에서의 모든 새로 개선되는 건물에 해당 :
● 새로 짓거나 개선되는 주거 건물의 바닥은(지하실을 포함하여) 반드시 높여지거나 BFE보다 높아야 한다.
● 새로 짓거나 개선되는 비주거 건물의 바닥 또한 반드시 높여지거나 BFE보다 높거나 혹은 BFE에 대해 바닥이 마른 바닥이어야 한다. 마른바닥이란 홍수로부터 스며들지 않거나 방수가 되도록 건물을 설계하거나 건설해야 한다는 의미이다.
● 둑을 사용하여 건물을 높이거나 혹은 BFE 이상으로 하거나 혹은 확장된 기초를 토대로 혹은 다른 담벽이나 기둥 등을 이용하여 높일 수 있다.
● 확장된 기초나 높여진 둑은 홍수에 노출되기 때문에 반드시 정수압에 견딜 수 있도록 설계되고 지어져야 한다. 그렇지 않으면 벽이 무너져 건물이 손상을 입을 수 있기 때문이다. NFIP 규정에는 기초와 둑은 100년 빈도 홍수에 저항할 수 있는 재료로 지어야 하고, 홍수가 유입하여 자동으로 빠질 수 있도록 유입구를 설치해야 한다. 이러한 유입구는 벽 양면에 동일한 홍수 수위를 맞추게 하여 피해가능성을 줄이는 것이다. BFE 아래의 닫혀진 지역은 단지, 주차장이나, 건물통로, 혹은 저장고로만 사용된다.
V 지역들에서 새롭고 충분히 개선된 건물들을 위해 :
● 새롭게 건설되고 충분히 개선된 모든 건물들은 반드시 BFE 위에 위치하거나 제일 낮은 바닥의 수평구조물들이 높여질 수 있도록 기둥 등으로 높여야 한다. 구조물을 지지하기 위해 공간을 메워서는 안 된다.
● 새롭게 건설되고 충분히 개선된 모든 건물들은 부양, 파괴, 그리고 이후의 움직임에 저항하기 위해 적절하게 고정되어 있어야 한다.
● V 지역에서, 해안의 홍수와 관련된 유속과 파도는 흐름에 방해가 되는 것에 대해 강한 수압을 작용할 수 있다. 튼튼한 mansonly 벽이나 혹은 나무구조로 된 벽등의 표준기초는 흐름을 방해할 수 있고, 높은 유속의 흐름으로부터 피해를 입을 위험성을 갖고 있다. 덧붙여 튼튼한 기초 벽은 높여진 부분만큼 혹은 근처의 건물들 내부로 직접 유입시킬 수 있다. 이런 결과는 건물의 구조적 실패이다. 이러한 이유로 V 지역들의 낮은 바닥을 높인 건물은 반드시 방해물이 없어야 하고, 담 등은 반드시 격자의 나무 판자 혹은 방충망 등으로 만들고, NFIP 기준에 적합하도록 하중을 지지하지 않는 것으로 만들어져야 한다. BFE 아래의 닫혀진 공간은 주차장이나, 건물 접근로 혹은 저장고로 사용되어야 한다.
● 파도의 충격에 의한 피해를 예방하기 위해, 구조물은 육지 쪽으로 조석의 평균높이에 위치해야 한다. 더 나아가, 홍수 피해를 증가시키는 수풀이나 인공으로 만든 모래언덕은 V 지역내에 금지한다. 높여진 건물 아래에 닫혀진 공간을 갖고있는 사람들의 반응하고, 생명과 재산에 대한 잠재 위험성을 인식하면서, NFIP 홍수터 관리 규정은 A 지역이나 A 지역들의 지하공간의 특정한 제한된 사용을 허락한다. NFIP 아래서 A 지역이나 V 지역들의 건물아래공간은 주차장이나, 건물 접근로 혹은 저장고로만 사용할수 있다. BFE 하에서 이러한 사용이 허가되었는데, 위에서 설명한 A 지역과 V 지역들을 표준규정에 따라 설계하고 시공할 때 홍수에 견딜 수 있는 재료를 사용함으로써 지역의 홍수 피해가 최소화 될 수 있기 때문이다. 더 나아가 홍수 피해를 최소화하기 위해 기계, 전기, 배관, 그리고 다른 시설들은 반드시 BFE 위에 위치하도록 설계되어야만 홍수에 의한 피해를 예방할 수 있다.
프로그램에 의해 새로 짓는 건물(Post-FIRM 구조물)에 대한 연간 잠재 평균 홍수피해액을 감소시킬 수 있었다. NFIP의 홍수관리 규정으로 인해 새로운 건물에 대해 연간 10억 달러의 피해를 감소 시켰다. NFIP 기준에 의해 지어진 건물은 피해의 강도와 빈도가 80%가 감소되었다.
반면에 아직 여전히 홍수가 빈번히 발생하는 건물(Post-FIRM 건물)에 대해서는 홍수 피해 가능성이 존재한다.
각주 031)
지난 십년간, 실질적 피해가 진행된 건물들에 대한 재정지원이 경감되었다. 덧붙여, 1998년의 Rober T. Stafford 재해 안정과 긴급 안정 법령의 404항 하에서 FEMA의 위험경감프로그램(Hazard Mitigation Grant Program : HMGP)은, 또한 홍수피해 발생 후 건물에 대한 장래의 홍수 피해를 없애거나 줄이기 위해 상당한 재원을 지급하였다. Stafford 법령을 개정한 2000년의 재해 경감법은, 경감 계획과 사업에 대한 추가 재정을 지원하였다.
많은 수의 Pre-FIRM 건물들은 되풀이되는 홍수피해를 겪었고, 프로그램에 대한 심각한 문제를 제시하였다.
각주 032)
현재 약 45,000개의 반복적인 재산손실 건물이 있다. 이러한 건물들은 국가 홍수 보험 기금의 심각한 소모와 지불된 손실에 대해 거의 1/3의 책임이 있다. NFIP 규정은 실질적인 피해 요구조건과 유사하게 건물의 반복적인 피해에 대한 특정 기준을 포함하지 않는다. 그러나 FEMA는 반복되는 홍수의 위험도와 목표물의 매점, 재배치, 위치를 통하여 노출을 감소시키고, 나라 전체의 재산을 확인하기 위한 반복 손실 전략을 개발하였다. 반복적인 재산손실의 하위 목표 전략은 청구된 누적 홍수 보험의 가격이 건물가격보다 높은 두세번의 손실을 겪은 재산 혹은 4번 혹은 그 이상의 경우에 해당한다. 이러한 건물들은 약 10,000개 가량 된다. 이러한 건물에 집중된 FEMA의 경감 프로그램들은 그들이 경감시킨 모든 홍수 피해와 상당한 감소의 결과로 나타날 것이다.
2) 지역사회의 보험채택 감시활동
FEMA 감시활동은 지역사회로 하여금 최소 NFIP 홍수터 관리 규정을 만족하거나 초과하는 법령을 채택하고 그들이 법령을 효과적으로 수행하는 것을 보증하도록 한다. NFIP 홍수터 관리 규정이 주와 지역의 홍수터 관리규정을 통해 운영되는 반면, FEMA의 역할은 기술지원과 최소 NFIP 규정을 수용하도록 모니터링 하는 것이다. 만약 홍수터 관리 규정이 제대로 집행되고 있지 않다면, 그들은 유예기간을 설정하고 유예기간 이후 잠정적으로 금지시킬 수 있다.
FEMA 또는 주는 FEMA가 홍수 관리 프로그램을 모니터 할 수 있도록, 지역 원조방문(Community Assistance Visits : CAVs)과 지역 원조 접촉(Community Assistance Contacts : CACs)을 운영한다. CAV는 지역의 홍수터 관리 프로그램을 포괄적으로 관리할 목적으로 NFIP 지역을 방문할 계획을 갖는다. CAV는 지역에 기술적 지원을 제공할 기회로서 사용된다. CAV는 통상 홍수터 여행, 지역 홍수터 관리 책임자와의 만남, 그리고 지역의 홍수터 개발 허가와 여러 가지 파일을 조사하는 것을 포함한다. 이러한 방문은 지역에 대하여 문서로 제출된다. 만약 CAV동안 발생 가능한 홍수터 규정위반 혹은 프로그램 결함과 같은 어떤 문제가 발견되면, 이러한 것들도 제출문에 소개된다. 지역은 어떠한 프로그램 결함이나 어떠한 규정위반 배상에 대한 책임을 진다.
CAC는 만일 지역에서 지원을 필요로 할 때 제공하고 어떠한 문제나 문제점들을 처리할 목적으로 지역과 접촉하기 위해 사용된다. CACs는 전화나 혹은 간단한 방문 등에 의해 관리된다. CACs가 지역의 홍수터 관리 프로그램의 평가에 덜 포괄적이지만, 지역의 홍수터 관리 문제가 있는지 조사하기 위한 지역의 홍수터 관리 프로그램에 관한 충분한 정보를 얻을 수 있다.
CAVs, CACs와 워크샾과 공식적인 홍수 관리 과정 등과 같은 활동들을 통해 지역관리들과의 연간 수천 회의 접촉이 있다. 또한 수많은 지역관리들이 주 혹은 FEMA지역 관계자와 기술적 지원과 관련하여 직접 접촉한다. 주어진 년도에 CAVs와 CACs를 관리하는 자원의 한계 때문에 FEMA는 방문하거나 접촉할 지역들의 우선순위를 정한다. 기본적으로, CAV는 알려지거나 혹은 의심 가는 프로그램의 결함이나 가능성 있는 규정위반 혹은 홍수터에서 지역이 경험한 개발을 통해 운영되어야 한다. CACs는 심각한 홍수 문제 혹은 알려지거나 의심 가는 문제가 있는 지역에서는 운영되지 않는다. CACs는 일반적으로 그 지역이 CAV 수준의 주목을 받는지를 결정하는 도구로서 일반적으로 사용된다. 그들은 FEMA와 함께 기술 지원 제공과 참가 지역의감시활동을 함께 제공한다.
FEMA 관계자는 또한 NFIP의 최소 홍수터 관리 조건을 위반할 수 있는 가능성이 있는 건물을 확인하고 홍수 보험 정책을 통한 지역을 통하여 강제적인 모니터가 가능하다. 덧붙여, FEMA는 지도수정서(Letter of Map Revision : LOMR) 과정을 통해 지역을 강제적으로 모니터 할 수 있다. LOMR 과정을 통한 요구는 BFE 아래에 건물의 바닥이 존재하거나 해안의 V 지역이나 홍수로 같은 것이 적절치 못하게 채워져 있거나 한 지역을 홍수터 설계에서 제외한다. 각각의 FEMA 지역 관리는 건물이나 홍수터 개발이 만일 보증된다면 CAV를 운영하고 지역의 홍수터 개발이 규정을 준수하는지를 추궁할 수 있다.
3) 주 홍수터 관리의 역할
홍수보험의 효과적인 수행을 위해 각 주에는 홍수보험주조정위원회(NFIP State Coordination Agency)가 설치되어 있다. 대부분의 주는 지역 보조 프로그램(Community Assistance Program : CAP) 아래 FEMA 자금을 이용하여 자립재정인 주지원 업무 요소, 혹은 두 가지의 조합으로 지역에 기술적 지원을 제공한다. CAP는 기술적 지원을 할 FEMA 인력과 또는 참가하는 모든 NFIP 지역의 모니터를 수행할 인력이 충분치 않고(현재 19,700명) 다른 인력들은 사용되었다는 인식 하에서 개발되었다.
많은 주들은 홍수터 관리 법령과 규정을 채택하였고 스스로의 홍수터 관리 프로그램을 지원하고 시행하였다. 주는 반드시 홍수터 관리 규정이나 SFHAs 내의 주 소유의 재산에 대한 NFIP의 최소 조건을 만족시키는 수행명령을 갖고 있어야 한다. 매우엄격한 홍수로 혹은 추가 여유고(새 건물은 BFE보다 1 ft 혹은 그 이상 높게 건설)와 같은, NFIP 최소 요구조건보다 더 엄격한 요구조건을 지역이 채택해야 한다고 주에서 요구하면 주 요구조건이 NFIP에 우선한다.
라. 홍수보험의 판매
정부에서 시행중인 홍수보험의 수는 1973년에 약 95,000개, 재난 보호 법령이후의 1989년에는 220만, 현재 430만 개로 증가하였다. 자신의 부동산을 보험에 가입하려면 NFIP(National Flood Insurance Program 국가 홍수 보험 프로그램) 자치단체에 의거한 재산의 소유자여야 홍수 보험의 적용을 받을 수 있다. 2002년 3월 31일 현재 홍수보험 보상액은 6,060억 달러를 넘었다.
National Flood Insurance Fund(NFIF, 국가 홍수 보험 기금)은 연방 정부가 NFIP를 통해 재정 책임을 이행하는 기구이다. 2001년 회계 연도에, FIMA는 세입에서 약 15억달러의 대부분을 보험료와 연방 정책비에 의해 획득하였다. 보험료에 의한 세입은 손해, 재무성에 이자와 공공사업, 그리고 미래의 홍수 피해로부터 건물들을 보호하기 위한 재원을 제공하는데 지불하도록 사용된다. 연방 정책비로부터의 세입은 대부분 홍수 경감 원조 프로그램을 포함한 홍수 지도 작성과 범람원 관리 활동에 대한 프로그램을 지원하는데 이용된다.
FEMA는 홍수 보험 정책의 공무와 판매를 촉진하기 위하여 보험 산업과 밀접하게 연관되어 일한다. NFIP하에 홍수 보험 증서는 2가지 방법을 통하여 NFIP 자치단체재산 소유자들에게 팔린다 :
첫째, 주에서 인가한 재산과 재해 보험 대리인들, 그리고 FEMA를 직접적으로 다루는 중개인들을 통해 ;
둘째, 1983년에 "Write Your Own"(WYO) 프로그램-연방정부에서 운용하던 홍수보험을 개별보험자의 이름으로 증권을 발행할 수 있도록 하는 프로그램을 말함-을 창조한 사설 보험 회사를 통해
WYO 프로그램은 사설 보험 산업의 마케팅 경로를 이용하는 이점과 홍수 보험을 팔기 위한 현행 정책을 NFIP 정책 계산과 지리적인 분배를 증가시키기 시작하였다. 86개의 사설 보험회사는 NFIP 하에 연방홍수보험을 자신의 이름으로 판매하고 발행하고, 클레임을 조정한다. 보험자들은 지출 허가 받고 연방 정부에 이 허가에 비해 과다한 보험료 수입을 보냅니다. FEMA는 신용장을 통하여 손해를 지급하고 비율, 적용 규제, 그리고 자격을 적용한다. NFIP로 부담되어진 보험료가 WYO 회사에 의해 지급되는 것은 그것이 직접 프로그램을 통하여 연방 정부에서 지급하였던 것과 같다. 현재 NFIP 산하의 홍수 정책의 약 95%가 WYO 프로그램을 통하여 사용된다.
NFIP가 홍수 보험의 유일한 방법은 아니다. 여러 보험 회사로부터 조건에 따라 다른 정책에 의거하여 홍수 보험을 구입할 수 있다. 자택 소유자들에게 있어 거주에 관한 홍수 가입은 사설 보험 시세를 통하는 것이 더 어려웠다. 종종 발생하는 홍수의 막대한 손해는 보상범위에 써 있는 것에 의해 NFIP를 제외하고 대부분의 보험 회사들이 관리한다.
1) 적합한 건물
1968 법령 중 1305장은 적합한 건물의 홍수 보험 프로그램 범위를 지정한다. 우선권으로서, 1968개의 법령은 홍수 보험이 1~4인 가구의 주거용 건물, 중소기업과 교회에 유효한다. 확장된 홍수 보험에 대한 연구는 다른 주택에 의거한 재산, 다른 사업 재산, 농업 재산, 재산이 사설 비영리적인 조직에 의한 것과 재산이 주 또는 지역 정부 소유인 것에 허가를 주었다. 현재 보험은 모든 종류의 재산과 제한된 이례적 항목에도 적용이 가능하다. NFIP 자치단체들의 재산 소유권자는 범람원 혹은 범람원외에 위치한 건물이나 건물내 시설에 대한 홍수 보험을 구입할 수 있다. 홍수 보험이 바람직하게 적용되기 위하여, 건물은 적어도 2개의 견고한 벽과 지붕을 가지고 있고 전적으로 물위에서가 아니라 주로 땅위에 있어야 한다. 이것은 영구적인 토대로 붙어있고 바퀴없이 여행자 이동 주택에 맞춰 제조한 집을 포함하고, 자치단체의 범람원 관리와 건물법령 또는 법률하에 통제한다. 단단한 벽과 지붕이 있는 건물내부는 독립된 보상범위로서 정책에 의거하여 보험에 적용할 수 있다.
전적으로 물위에 있거나 주로 땅 아래에 건축된 건물들, 가스와 액체 저장 탱크들, 동물, 새, 물고기, 항공기, 부두, 부두, 격벽, 성장 농작물, 관목, 육지, 가축, 도로, 기계와 장비, 그리고 일반적으로 자동차는 보험에 가입할 수 없다. 지하실에 위치한 대부분의 구성요소와 건물의 설비품 건물 재료도 보상범위에 포함되지 않다. 마찬가지로, 이 보상범위 제한은 FIRM이 유효한 후에 건설된 높은 건물 중에서 가장 낮은 층 구내까지 적용한다.
1968 법령 중 1316 장은 FIMA에게 보험을 거부할 권한을 준다. 1316 장은 주 또는 자치단체가 특정 건물이 보험규정의 조항에 위반되었음을 확인하면 보험을 구입할 수 없음을 규정하고 있다. FIMA의 행정관이 위반의 확실한 근거가 있는 자료를 만들면, 홍수 보험은 적용될 수 없고 새로운 보험증권이 건물을 보상하는데 쓰여질 수 없으며, 또한 현재 보험증권은 갱신할 수 없다.
2) 연안방벽시설시스템(Coastal Barrier Resource System : CBRS)
홍수 보험의 구매는 또한 연안 경계 자원 시스템에 제한된다. 국회는 특정한 연안지역들의 연방 지출을 한정하고 연안방벽시설시스템(CBRS)의 역할 또는 다른 보호지역(OPAs) 지정에 대한 법률을 승인하였다. 이 지역에서, 연방 기금 지출에 대한 금지령이 있다. 이 금지령은 "직접 또는 간접 연방 원조의 어떠한 형식, 허가, 개런티, 보험, 지불, 할인, 보조금 그리고 다른 서식" 등 특정적이고 한정된 예외를 적용한다.
연방 홍수 보험이 1982년의 연안 경계 자원 법령과 1990 법령의 연안 경계 개선 법령에 의해 확립되기 전에 오래된 건물들은 건설되었고, 반면에 이 지정된 지역들의 범위내에서 위치한 새로운 건설 또는 개선된 건물들은 홍수 보험에 바람직하지 않다. 만약, 손실시, 정책이 부주의하게 새로운 건설 또는 실질적인 개선이 발해졌던 것이 연안 경계 자원 시스템 지역에 위치하게 결정된다면, 어떠한 요구라도 부인될 것이고, 정책이 취소되고, 그리고 보험료가 반환된다. 연안 경계 자원 시스템 지역들은 대서양과 만 해안에 그리고 정부의 5대호 해안을 따라 거의 400개의 자치단체에 위치하고 사회의 홍수 지도에 윤곽이 그려지고 그 규모는 약 300만 에이커에 해당한다.
3) 대기기간 및 보상금액
홍수 보험 구매자는 지원서가 다 써진 날짜로부터 30일을 기다려야 하고 보험료는 정책이 유효 되기 전에 지불되어야 한다. 1994년 국가 홍수 보험 개정법은 대기 기간을 5일에서 30일 사이로 변동 적임을 명시하고 있다. 그러나, 30일 대기 기간까지 몇몇 예외는 있다.
NFIP의 근거 하에, 비상사태 프로그램과 정기적인 프로그램에는 최대한의 보상금액이 명시되어 있다. 비상사태 프로그램의 경우에는 홍수보험연구(Flood Insurance Study : FIS)가 완성되기 전에 제한된 보조를 할 수 있다. 홍수 보험요율지도(Flood Insurance Rate Map : FIRM)과 FIS에 의해 자세한 정보가 제공된 후에 비로소 정규 프로그램이 시행되게 된다. 이는 규정에 얽매여 심각한 피해에도 불구하고 규정 때문에 보험제도가 시행되지 못할 경우를 위한 예외조항이라고 할 있다. 대부분의 자치단체들은 정규프로그램에 참가하고, 개개인들은 다음 금액만큼 홍수 보험을 구입할 수 있다.
ㆍ숙박 설비가 있는 1~4 가족 가구의 주거용 건물과 개인적 콘도미니엄 단위는 거주양식에 쓰고, 건물 보상은 250,000 달러까지, 동산 보상은 100,000 달러까지 가능하다.
ㆍ4인 가구 이상의 주거용 건물들은 250,000 달러까지 그리고 동산은 100,000 달러까지 보상이 가능하다.
ㆍ비주거용 건물들은 500,000 달러까지 그리고 일반 재산 서식에 올려진 동산은 500,000 달러까지 보상된다.
ㆍRCBAP(Residential Condominium Building Association Policy 주택 콘도미니엄 건설 협회 정책) 양식으로부터, 콘도미니엄은 건물 보상에 가입할 수 있다. 건물의 개량된 내부를 포함하고, 숙박 설비가 있는 건물의 단위 수마다 250,000 달러를 곱한다. 동산 보상범위는 건물당 100,000 달러로 제한한다.
NFIP의 의해 구입된 보험 보상의 평균 금액은 건물과 내부 보상을 포함해 131,670 달러이다.
4) 보상의 청구
다른 보험처럼 보상의 청구는 NFIP하에 손해를 증명하는 보험에 가입한 파일을 요구한다. 이것은 FIMA의 행정관에 의해 보류되지 않는 이상 손해 입은 60일 이내에 받아야 한다. 청구는 WYO 회사에 의해서 고용된 조정자 또는 독자적인 조정자에 의해 지불액을 결정한다. 모든 NFIP 정책에 의거하여, 피보험자는 공제금액의 지원서를 통하여 손실 부분을 지불한다. 회계연도 2001에, NFIP는 평균 26,079 달러의 청구 보상금을 43,525 건의 청구에 지불하였다.
한 홍수 사상로부터 가장 큰 손해 보상금은 열대 폭풍우 Allison(NFIP의 첫 번째"10억달러 폭풍")의 결과로서 2001년 6월에 일어났다. 지불된 금액이 두 번째로 가장 큰 홍수사상은 보험금이 합계 583,952,604 달러로 1995년 5월에 Louisiana에서 있었고, 세 번째로 가장 큰 홍수사상시 지불하였던 보험금은 합계 433,384,943 달러로 1999년 9월에 태풍 Floyd에 의한 것이었다.
NFIP의 장기적 목표는 가능한 큰 재앙의 손해를 입은 오랜 기간 동안을 고려하여 보험 통계적으로 하게 하는 것이다. 프로그램의 제정은 이른바 사실에 바탕을 둔 평균손실 해(年)라 불리는 것과 연관지어 지출과 손해를 보상하기에 충분한 보험료를 NFIP가 총체적으로 산출한다. NFIP의 보험가입 이후의 손해는 합법적으로 큰 재앙의 손해 년도를 포함하지 않으며 사실상 역사적인 평균은 장기적인 평균보다 작다. 그러나, 프로그램에 의한 보험료 수입은 두 가지 부분으로 만들어진다- Pre-FIRM 정책은 full-risk 보험료보다 작게 청구하였고 Post-FIRM 정책은 큰 재앙의 손해 고려를 포함하여 full-risk 보험료에 부담시켰다.
NFIP의 역사적인 평균 손해 년도는 대략 손해 지불금액이 7억 달러이다. 수준에, FIMA는 그 해 동안 자립적인 프로그램을 유지할 수 있다. FIP이 투자하지 않고 평균손해보다 작았던 여러 해 동안에 잉여금을 산출하고 보험 계약자 기금과 투자액 수입에 홍수사상에 대한 손해를 메우기 위하여 미 재무성에 빌린 판례를 가지고 있으면 부적당하다.
그것은 청구, 운영비, 또는 보조금을 받은 홍수 보험액을 지불하는 정책으로부터 보험료에 치우친 어떠한 부족액이라도 평가되어 수입을 가져오기 위하여 납세자 기금을 사용하지 않다. full-risk 보험료보다 대단히 작게 지불하는 보험 계약자들의 26%를 가지고 있는 것은 잉여금을 산출하거나 혹은 빌려준 기금을 갚을 수 있는 능력을 방해하고 이는 매우 변동적인 연간손해규모에 의존한다.
그러나, 비록 큰 재앙 혹은 연속된 큰 재앙적 홍수사상이 발생하여 모든 NFIP 보험계약자 모두가 full-risk 보험료를 지불 받아야 할지라도, 재무성으로부터 기금을 빌릴 가능성은 있다. NFIP가 돈을 빌릴 때, 이자와 함께 재무성에게 갚아야 한다. NFIP은 1999년에 최고수준인 9억 2200만 달러의 빚을 2001년 6월에 재무성에게 갚았다. 그러나, Texas와 Louisiana에서 열대 폭풍우 Allison에 기인한 범람의 확대로 30,000개의 이상의 청구가 발생하여, FEMA는 재무성으로 부터 기금을 빌려야만 하였다.
1969년 이후, NFIP은 재해보조 또는 집과 사업 소유자들을 통하여 납세자들에 의해서 지불될 손해 119억 달러가 지급되었다. 게다가, NFIP 범람원 관리와 위험 증명 활동은 NFIP 표준에 의해 승낙되어 건축된 건물들의 홍수 피해 빈도와 정도를 대단히 줄였다. 건물들은 손해의 빈도와 정도가 감소됨으로 인해 NFIP 표준경험의 80% 적은손해를 건축하였다. NFIP 범람원 관리 필요조건은 해마다 10억 달러를 절약하는 것으로 추정된다.
5) 홍수보험가입의 강제성
1968부터 1973 홍수 재해 보호 법령의 채택까지, 홍수 보험의 가입은 자발적이었다. 재산 소유자들은 홍수 보험을 가입여부를 자신이 결정할 수 있었다. 유감스럽게도, 자발적 홍수 보험 가입에 대한 전국의 반응은 거의 없었다. 1972년에 유효한 95,000가지 이상의 정책들과 홍수 보증금을 가진 같은 해에 발생한 열대성 폭풍 아그네스에 의한 극소수의 희생자가 있었다.
1973 법령은 많은 재산에 대한 홍수 보험 적용을 강제적으로 하였다.
처음으로, 합법화된 대출기관들은 홍수 보험에 의해서 대부(貸付)의 피보험자를 위해 NFIP자치단체에서 참가하여 SFHA에 의해 보증되지 않은 어떠한 동산이나 건물, 부동산에 의한 담보를 만들거나, 증가시키거나, 연장하거나, 또는 갱신할 수 없다. 커다란 홍수피해 후, 홍수보험에 가입하여 홍수 피해를 입은 지역사회들에 비해 상대적으로 개인들은 거의 없었던 것이 분명히 나타났기 때문에 국회는 이 가입 조건을 설립하였다.
또한, 연방 공무원들이나 기관들은 만약 건물과 동산이 지역사회에 관여되어 SFHA내에서의 취득 또는 건설목적에 의한 것이 아니라면, 대부, 보조금, 담보, 보험, 지불, 환불, 국가장려금, 재해 원조 대부 또는 지원금의 어떠한 형식도 승인할 수 없었다.
1973 법령중 202(b) 장을 개정하였던 1977 주택공급과 자치단체 발달 법령은 참가하지 않은 지역사회의 SFHA에서 협정 대부를 구하기 위하여 합법화된 대출기관을 허가하였다. 그들이 참가하지 않은 지역사회의 SFHA에서 개선된 부동산의 구매자 또는 임차인에게 통지하도록 요구하였다. 그리고 홍수 피해 때문에 연방 재난 원조가 이용 가능할지 여부와 대차물의 담보를 만들거나, 증가시키거나, 연장하거나, 또는 갱신할 수 있다.
게다가, 1973 법령의 202(a)장은 연방 공무원들 또는 기관들에게 대부, SFHA내에서의 취득 또는 건설목적에 의한 것이 아니라면, 대부, 보조금, 담보, 보험, 지불, 환불, 국가장려금, 재해 원조 대부 또는 지원금의 어떠한 서식의 허가를 금지시켰다. 예를들면, 농업 경제 자치단체 개발부에 의해 담보로 잡거나 연방 주택 관리국에 의해 담보된 저당 융자들 또는 재향군인 관리국에 의해 담보로 설정한 저당 융자들을 금지할 것이다. 1988 개정된 Robert T. Stafford Disaster Relief와 비상사태 원조 법령하에 재난 원조의 경우에 이 금지는 오직 홍수와 연관된 원조에만 적용한다.
1993년 미국 중서부에서 수십 억 달러의 홍수 재난에 이어, 국회는 1994년의 국가홍수 보험 개정법을 제정하였다. 1994 법령의 목적 중 하나는 빌려주는 사람, 봉사자, 그리고 제 2시장 구매자로부터 NFIP의 강제적인 가입 필요에 대한 승낙을 증진시키는 것이다. 국회는 적당한 소유주들 사이에 보험 참여의 낮은 수준을 높이기 위해 관여하였고, 그 결과 연방 재난 구제 금액이 증가되었다. FEMA가 NFIP을 관리하는 반면에, 강제적인 홍수 보험 가입 조건에 동의한 빌려주는 사람에 관하여 1973 법령이나 1994 법령 어느 쪽도 의무 또는 허가에 대한 것은 없었다. 이 의무는 비록 FEMA가 NFIP와 관계하여 강제적인 홍수 보험 가입 조건에 관한 안내 자료를 준비할지라도 연방 기관 대금업자 조정자들과 제 2 시장에 사는 사람들에게 내려진다.
법률은 연방 기관의 빌려주는 사람 단속자들이 연방 정부에 의하여 홍수 보험에 가입하고 유지하지 않는 재산에 대한 어떠한 대부도 만들거나 증가시키거나, 연장하거나, 또는 갱신할 수 없도록 규정된 법규들을 발전시키도록 요구한다. 법률은 또한 통제된 대출 기관과 정부 지원 기업들(GSEs)(예를 들면, 연방 저당권 협회와 Freddie Mac)이 NFIP에 참여한 지역사회의 SFHA에 위치한 건물의 대부 기간동안 홍수 보험보상에 대한 요구와 통지를 제공하는 의무에 대해 처리한다.
1994 법령은 홍수 보험에 대한 강제적인 조건부 날인 증서 가입 조건과 "강제 가입"에 대한 강제적인 요구들을 포함하여 저당 창작자들과 봉사자 모두에게 중요한 새로운 의무를 지움으로써 1973 법령을 상당히 강화하였다. 특히, 만약 빌려주는 사람 또는 봉사자가 대차물을 담보하는 건물에 대한 적절한 보험가입을 하지 않기로 결정하면 1994 법령은 홍수 보험의 강제 가입을 요구한다. 또한, 1994 법령은 SFHA의 건물에서 차용자가 보험료를 부담하고 그 건물이 홍수보험에 가입되면 빌려주는 사람 혹은 대리인에게 법정허가를 승인한다. 추가로, 국회는 1994 법령에 처음으로 관리상적 "매매계약에 위반한 영업"이 규정된 대금업자들에 의해 일어난 것이 발견될 때 부과할 수 있는 국내 화폐 벌금의 특정한 범위를 지정했다.
빌려주는 사람의 의무는 다음과 같다 :
ㆍ대부에 담보로서 제공된 건물인지 아닌지, 또는 SFHA에 속할 것인지 결정함.
ㆍ표준 홍수 위험 측정 양식을 이용한 판결을 서류로 증명함.
ㆍ필요할 때 적합한 금액을 홍수 보험에 요구함.
ㆍ대부를 가진 동안에 홍수보험의 유지를 보증함.
ㆍ빌딩 포함된 후에 SFHA에 의해 재배치한 지역에 위치한 홍수 보험이 구입되고 만약 빌려주는 사람이 알고 지속할 것을 분명히 함.
비록 1994 법령의 취지가 홍수 보험을 구입하기 위한 차용자들에게 요구되는 것일지라도, 법령의 지령과 금지는 연방 규제에 의한 제1의 사물 빌려주는 사람들과 저당융자 상거래에 포함된 제2시장에 돌려진다.
홍수 보험 가입 조건은 연방 정부에 의하여 조절되지 않으며 또는 연방 저당권 협회와 Freddie Mac 또는 다른 GSEs와 같은 GSEs에게 대차물의 판매를 촉진시키지 않은 빌려주는 사람 또는 봉사자에게 적용되지 않는다.
지정된 대부가 결산 조건인 홍수 보증금을 가지고 있는 것은 필수이다. 만약 차용자가 자발적으로 보상을 얻지 않거나 빌려주는 사람이 장소 보상을 강요할 수 없으면, 대차물이 벌써 만들어져있을 경우에 빌려주는 사람은 대부를 거절하거나 또는 대부서류의 허용 준비를 한다.
빌려주는 사람은 미래에 보험 보상을 얻거나 보상을 찾는 동안에는 차용자의 보증을 받아들일 수 없다. 홍수 보험 적용에 지정되지 않은 장소에서 대부를 마감하는 것은 강제적인 구매 가입 조건을 충족해야하는 법규를 위반하는 것이다.
빌려주는 사람들은 그들 자신의 시작으로 비록 건물이 SFHA의 밖에 위치하더라도 홍수 보험의 구매를 요구할 수 있다. 그러한 상황에서 보상을 요구하는 결정은 법령에 의해 강요되지 않다. 빌려주는 사람들은 그들의 투자대상을 보호하기 위해 홍수 보험에 가입하는 특권을 가진다.
2.5 지역 홍수경보 시스템
각주 033)
2.5.1 홍수경보 시스템의 소개
가. 홍수경보의 역사
미 기상청은 제 2차 세계대전 직후 첫 번째 지역 홍수 경보를 하였다. 초기 경보 체계는 폭우의 양을 특정 단계의 높이에 관련시키는 단순한 표에 기반을 두었다. 비록 이 표들이 홍수 예측의 일반적인 과정을 지나치게 간소화하긴 했지만 추가 리드 타임을 제공하고 홍수 피해와 생명 손실을 효과적으로 줄이게 되었다. 많은 매뉴얼 체계는 오늘날 여전히 미국의 일부, 특히 규모가 작은 지역에서 존재한다. 1970년대 초 자동화된 지역 홍수 경보 체계는 캘리포니아 북부 지역의 개척국에 의해 설치되었다.
또한 1970년대 초기에 기상청의 수문학 사무소는 미 전역에서 돌발 홍수에 취약한 지역들에 70 여 개의 돌발 홍수 경보 체계를 개발하고 실행하였다. 자동화된 지역 홍수 경보 체계는 1970년대까지 별로 크게 발달하지 않았다. 이 때는 기상청의 California Nevada River Forecast Center(RFC) 에 의해 Automated Local Evaluation in Real Time(ALERT) 체계가 개발되었다. 그때 이후로 ALERT이 미 전역에 확산되었으며 여타 다른 국가들도 이 체계를 도입하였다. 1970년대 후반과 1980년대 초에 기상청은 의회의 지시 하에 애팔래치아 지역에서 Intergrated Flood Observing and Warning System(IFLOWS)라 불리는 지역 홍수 경보 체계를 지역 실정에 맞게 계획, 개발, 조정하였다.
현재 미국에는 지역 홍수 경보 체계가 400 여 개 이상 존재한다. 특히 캘리포니아, 아리조나, 텍사스, 애팔래치아 지역이 대표적이다. 자동화된 지역 홍수 경보 체계의 수는 추가로 중대한 돌발 홍수 관련 문제가 해결되면 증가할 것으로 기대된다. 몇몇 연방 정부 기관들은 지역 홍수 경보 체계와 좀더 연관이 되어 있는데 이는 이 경보 체계를 돌발 홍수로 인한 문제에 대한 구조적 및 비 구조적인 해결책들을 결합하기 위한 메커니즘으로 여기기 때문이다.
돌발 홍수는 기상청, 주 정부, 지방 자치 단체, 일반 대중 사이에 특별한 고려를 해야하는 홍수의 한 유형이다. 주요 수로 홍수는 도한 매년 미국의 몇몇 지역에서 주민들의 생명과 재산에 위협적인 존재가 되고 있다. 기상청의 13개 RFC는 주요 본류와 이들의 지류(支流)에 대해 수문학적인 예측을 하는 데 책임이 있다. RFC는 많은 지역홍수 경보 체계를 포함하여 다양한 출처로부터 수문기상학 자료를 수집한다. 이는 강유역 모델에 정보를 제공하기 위해서이다. 여러 면에 있어, 특히 규모가 큰 시내는 하천의 단계 및 배출에 대한 일일 예측은 항해 및 수자원 관리와 같은 하천과 관련된 활동들을 위해 일상적으로 준비되는 것이다. 저수지 유입량을 예측함으로써 수자원 관리 활동을 위해 저수지 운영에 있어서 연방, 주 정부 지방 자치단체를 돕는다. 물의온도 및 얼음 형성 및 빙해에 대한 예측은 선별된 지역을 위한 것이다. 계절적인 해빙 또는 water-year 유거수(流去水) 에 대한 예측은 기상청과 예전에 토양 보존청이었던 자연 자원 보호청이 매년 적절한 시기에 준비한다.
RFC의 수문학자들은 예측한 것을 지방 기상청에 전달하기 전에 이 모델에 의해 만들어진 수위도(水位圖)를 적절하게 변경한다. 그러고 나면 기상예측소(Weather Forecast Offices : WFO)는 미 전역의 3,000 여 개가 넘는 특정 지역에 거주하는 주민들에게 일상적인 하천 예측 및 event-driven 홍수 게시판을 제공한다. 홍수의 결과로 홍수의 수위가 최고에 달했을 때의 높이와 시간을 예측할 수 있다. 시내가 유출되는 작은 지역에 위치한 곳에서 몇 시간 전에 홍수의 최고 수위를 예측할 수 있다. 그러나 규모가 좀더 큰 하천의 하류 지역에서는 약 2주정도 일찍 예측을 할 수 있다.
나. 지역 홍수경보 체계의 개발
미 기상청은 지역 홍수 경보 체계 기술 개발에 있어서 선두주자였다. 초기 체계(일부는 아직 사용 중)는 한 가지 사건을 감시하고 센서도 하나 밖에 없었다. 이 돌발 홍수 경보 체계로 인해 소형 컴퓨터의 확장된 기술을 사용하여 지속적으로 감시 체계가 개발되었다. 기상청은 지역 홍수 경보 체계의 두 가지 기술을 사용한다. 첫째, 네트워크 구성 체계로서 IFLOWS로서 다양한 기상청의 구성 요소 내에서 개발되었다 : 둘째, ALERT은 기상청 캘리포니아-네바다 RFC에서 개발되었다. 이 기상청이 개발한 체계에는 제한된 수의 하드웨어 환경에서 운영되는 특정 소프트웨어 로드가 포함된다.
IFLOWS은 연방 정부가 자금을 지원하는 프로그램으로서 애팔래치아 지역의 7개주와 협력 관계에 있다. 다른 지역의 공동체들과 주에서 자체적으로 하드웨어에 자금지원을 하는 것이 가능하고 또한 권장되고 있으며 IFLOWS 기술사용도 가능하다. 여기서 하드웨어는 이 안내서의 지역 홍수 경보 체계에 관한 기준에 부합한다. ALERT체계는 각 지역 자체적으로 자금을 부담하거나 가끔씩 다른 연방 또는 주 정부로부터 지원을 받는다. 비록 이 두 가지 체계의 자료 수집 능력이 동일하긴 하지만 정보 출력방법은 다르다. ALERT 체계는 일반적으로 임박한 홍수 사건 발생시 한 가지 방법으로 경보를 하게된다. 반면 IFLOWS는 적절한 조치를 조율할 수 있도록 기상청, 주 정부 및 지역 사무소간에 두 가지 방식의 통신 자료와 제품들을 제공한다. IFLOWS, 기상청은 ALERT 기지국들은 여러 기상청 사무소에 설치되었다.
기상청의 현대화와 함께 AWIPS는 모든 출처의 자료와 인터페이스를 모든 종류의 보급 체계로 통합하게 될 것이다. 이 체계에는 자동화된 모든 지역 홍수 경보 체계가 포함된다. 고 해상도의 디지털 레이더 기반의 강우량 예측으로 인해 지역 홍수 경보체계가 사용되는 지역뿐만 아니라 미 전역에 홍수 및 돌발 홍수의 잠재성을 계산하고 홍수를 예측하기 위한 방법을 제공하게 된다. 기술 및 자료 출처의 통합으로 인해 지역 홍수 경보 체계와 정보 교환이 촉진된다.
다. 지역 홍수경보 체계의 필요성
홍수 피해는 꾸준히 증가한다. 현재 미국의 연간 평균 홍수 피해액은 4십억 달러에 육박한다. 홍수로 인해 미국에서 증가하는 인구에 많은 부분이 영향을 받게됨으로써 계속해서 홍수 문제가 발생하거나 홍수로 인해 엄청난 피해를 입게 되는 지역 사회는 홍수로 인한 손실을 줄이기 위한 방법을 지속적으로 찾게 된다. 지역 홍수 경보 체계는 미 전역에 많은 지역 사회에서 실행되고 있다. 기상청은 주 정부 및 지방 자치단체의 재난 비상 서비스 기관들 그리고 몇몇 연방 정부 기관들과 협력하여 지역 홍수 경보 체계 개발에 앞장서고 있다. 여기서 연방정부 기관들에는 미국 육군 공병단(ACE), 미국 연방비상청(FEMA) 등이 포함된다. 지역 홍수 경보 체계의 용도와 기능은 조직적인 구조를 필요로 한다. 지역 홍수 경보 체계를 지역 사회 준비활동으로 통합시키면 국민의 생명과 재산을 보호하기 위해 시기 적절하고 정확한 결정을 내리는데 지역 사회의 능력을 강화시킨다. 지역 사회 지도자들은 잠재적으로 위험한 폭우가 발생할 수 있는 상황과 이로 인해 돌발 홍수가 생길 수 있다는 점을 인지할 필요가 있다. 반면에 지역 홍수 경보 체계는 비용이 많이 드는 잘못된 경보 체계를 최소화해야 한다. 궁극적인 목적은 기상청과 협력하여 지역 사회의 준비 태세를 높은 수준으로 유지함으로써 생명과 재산을 보호하는 것이다. 그 방법으로서 지방에서 발생하는 재난과 비상 서비스를 지원하기 위해 지역 홍수 경보 체계를 이용하는 것이다.
홍수는 빈도와 규모에 있어서 다양하다. 규모가 작은 홍수는 사람들을 불편하게 만들지만 대형 홍수는 인명 손실과 광범위한 피해를 입힐 수가 있다. (예 : 1993년의 대 홍수는 중서부 전역에 2달 동안 비가 내려 발생) 만약 홍수의 위협이 계속되거나 홍수로 인한 잠재적인 피해가 크다면 지역 사회 정부 관계자들은 홍수 피해를 줄이기 위한 조치를 취해야 한다. 지역 홍수 경보 체계를 설치하는 것은 홍수 피해를 효과적으로 줄일 수 있는 첫 번째 단계이다.
1) 지역 홍수경보 체계
홍수 경보 체계의 필요성 여부와 이를 위한 어떠한 유형의 체계가 적절한지를 결정하는 데에는 많은 요인들이 영향을 주게 된다. 이러한 요인들에는 유역의 수문학적인 특성, 홍수의 빈도, 홍수로 인한 잠재적인 피해, 경보 시간과 혜택간의 관계, 다른 수문학적인 능력, 지역 사회의 관심 및 자각, 자본 투자 및 유지 등과 같은 시스템에 드는 비용 등이 포함된다. 선별된 유형의 시스템에 영향을 주는 요인들에는 정확성, 리드 타임, 특수성, 비용, 시스템의 신뢰성 등이 요구된다.
지역 홍수 경보 체계는 홍수의 위험 때문에 경보를 해야할 필요가 있는 지역 사회에 기반을 둔 시스템으로 정의된다. 이 체계는 강우, 하천, 다른 수문학적인 계측, 수문학 모델, 통신 시스템, 지역 사회 홍수 조정자, 관심과 능력이 있는 자원 봉사자들로 구성된다. 이 체계의 일차적인 목적은 비상 서비스 관계자들에게 언제라도 조치를 취할 수 있도록 하는 사전 홍수 관련 정보를 제공한다. 이차적이긴 하나 지역 홍수 경보체계의 중요한 기능은 수자원 관리에 대한 정보를 제공하는 것이다. 따라서 지역 홍수경보 체계 정보는 물 공급의 할당과 용도에 관해 매일 결정되는 사안을 지원하는데 사용될 수 있다.
2) 홍수경보 체계의 구조
지역 홍수 경보 체계 유닛은 돌발 홍수 비상 사태에 필요한 추가적인 지원을 제공한다.
(그림 2-12 참조)
돌발 홍수에 취약한 몇몇 하천과 강이 있는 지역에서는 좀더 조직화된 체계가 필요하다. 많은 지역 홍수 경보 체계에서 지방의 재난 및 비상 서비스업무 담당자 또는 헌신적인 홍수 관련 문제 조정자는 관찰자로 구성된 네트워크, 자료획득, 홍수 예측 도구 사용, 기상청과 조율, 예상되는 홍수 발생 조건에 대응할 수 있는 기관들에 통보를 하는 업무 등에 관해 책임이 있다.
그림 2-13은 많은 지역 사회 프로그램에 적용되는 전형적인 지역 홍수 경보 체계 조직도를 나타낸다. 다른 기능들이 분리된 것을 주목하라. 기상청은 돌발 홍수의 가능성이 있거나 발생이 임박한 경우에 대한 일반인들의 관찰 및 경보를 위한 승인된 연방정부이다. 지역 사회로부터 얻은 자료를 입력(예 : 지역 홍수 경보 체계 자료)하는 것은 기상청에 의한 돌발 홍수 경보를 내보내고 이를 확인하는 데 중요하다. 이러한 지역에 대해 경보 책임이 있는 WFO는 몇몇 실시간으로 운영되는 메커니즘(미국 해양 대기관리청의 기상 라디오, 기상 와이어 또는 후임자)을 통해 지방의 재난 비상 서비스 기관으로 경보 사항이 전달된다. 지방 홍수 조정자는 이 경보들이 가능한 한 광범위하게 유포되도록 한다.
3) 경제적 관점
비용-편익 분석은 지역 홍수 경보 체계의 잠재적인 이익을 평가하기 위한 도구로써 매우 추천할 만하다. 잠재적인 홍수 피해로 5만 달러를 절약하기 위해 지역 홍수 경보체계에 십만 달러를 지출하는 것은 말이 되지 않는다. 지역 홍수 경보 체계에 대한 편익-비용의 계산은 어렵지만 여전히 도전할 가치가 있는 이유는 여기에 있다. 홍수 관련 정보를 분석함으로써 지역 홍수 경보 체계를 통해 최소 30분간의 리드 타임이 제공된다면 인명을 구할 수 있다. 위험 요소를 줄이는 것은 왕왕 그 자체가 지역 홍수경보 체계에 대한 적절한 정당화가 된다.
리드 타임을 늘림으로써 홍수 피해를 상당히 줄일 수 있다. 그러나 그 피해의 감소를 수량화하기는 어려울 수도 있다. 문서화된 경우를 보면 효과적인 홍수 경보로 인해 많은 부분의 피해가 경감되었다. 유명한 Lycoming County, Pennsylvania, Sprout Waldron 매뉴얼 지역 홍수 경보 체계는 경보 리드 타임을 홍수 방제 조치와 연계시킴으로써 홍수 피해의 90%를 줄일 수 있었다고 한다. 홍수 예측 체계와 관련된 홍수피해 감소를 결정하기 위한 포괄적인 연구가 Connecticut River Basin의 지역 사회 4곳에서 실시되었다. Day와 Lee가 실시한 이 연구 "Flood Damage Reduction Potential of River Forecast Services in the Connecticut River Basin," (1976년 2월) 은 미국 해양 대기 관리처의 Technical Memorandum NWS Hydro-28에 기술되어 있다. 많은 사람들은 이 연구에 사용된 접근법이 편익-비용 연구를 자체적으로 실시하는데 유용하다는 것을 알게 될 것이다. 경제 분석에서 추정된 모든 홍수 피해 감소 조치가 한 지역 사회의 대응 계획으로 통합된다는 것은 중요하다. 이 계획은 적절한 조치를 다양한 홍수 경보 리드 타임과 연관시켜야 한다. 가능하다면 경제 분석은 다양한 경보리드 타임 하에 재 배정될 수 있는 제거 가능한 재산(개인 주택 및 사업)재산의 액수와 가치를 평가해야 한다. 유용한 피해 평가 정보는 연방비상관리청의 홍수 보험 및 재난 보조 프로그램을 통해 얻을 수 있다.
지역 홍수 경보 체계로 인해 얻을 수 있는 이득을 결정하는 데 또 다른 업무는 홍수의 비물질적인(간접) 비용을 결정하는 것이다. 소득 손실과 같은 간접비용은 물질적인 손실만큼이나 중요하다. 공장 운영을 한 달간 중지하게 되면 회복할 수 없는 엄청난 비용 손실을 초래할 수 있다. 비 간접적인 비용, 즉 많은 경우 이득 방정식에 포함되지 않는 것으로 놀라운 증거를 제공할 수 있다. 그 방법으로서 홍수에 취약한 모든 지역 사회는 지역 홍수 경보를 강화함으로써 이들을 얻을 수 있다. 또한 홍수 경보 강화로부터 얻을 수 있는 이득은 이드 타임을 홍수 조절 구조를 운영과 연계함으로써 증가된다는 것이다.
4) 수문분석
홍수는 언제라도 발생할 수 있는 자연적인 위험 요소이다. 홍수의 빈도 및 규모는 단지 사람들을 불편하게 만드는 규모가 작은 홍수와 규모가 큰 홍수가 서로 다르다. 그 결과로 인명 손실, 농업, 산업, 교통, 사회의 상업 및 주거 부분에 광범위한 피해를 입힌다.
지역 홍수 경보 체계는 모든 지역 사회에서 홍수 피해를 줄이는 데 비효과적인 수 있을 지라도 홍수 발생 조짐을 초기에 인식할 수 있게 해 준다. 그러나 지역 홍수 경보 체계가 적절한 지 여부는 분수 유역의 수문학적 특성, 홍수의 빈도, 홍수 피해 잠재성, 그리고 이득과 관련된 경보 시간 등에 따라 달라진다.
① 수문학적 특성
잠재적인 이득을 평가하는 첫 번째 단계는 홍수의 위협에 대한 다양한 근원을 확인하는 것이다. 이 근원은 물의 수위가 증가하는 데 며칠 또는 몇 주가 걸리는 규모가 크고 물의 흐름이 느린 하천에서부터 몇 분만에 수위가 증가하는 작은 만에까지 이른다. 각각의 분수 유역은 독특한 수문학적인 특성을 갖고 있다. (예 : 지형, 시내 경사, 토양 유형, 수로 잔해량)
강우나 해빙이 유역에서 발생하듯이 유거수가 시작되고 시내의 수위는 증가하기 시작한다. 분수 유역의 특성에 따라 시내의 수위가 불어나는데 한 시간에서 몇 시간이 걸린다. 많은 flashy stream은 엄청난 비가 쏟아진 직후에 수위가 증가한다. 또는 비가 완전히 그치기 훨씬 전이 될 수도 있다. 수위가 증가하고 나면 시내의 수위는 다시 줄어들기 시작하고 결국 수위가 가장 낮은 상태로 된다. 효과적인 지역 홍수 경보 체계는 홍수가 발생할 지역을 위한 것이고 이 지역에서 사전 경보를 촉진한다. 잘 조정된 홍수 예측 모델은 지역 홍수 경보 체계와 연계하여 작동되며 홍수가 언제 처음 발생할 것인지, 언제 최고 수위가 될 것인지, 홍수의 수위는 몇 단계에 이를 것인지에 대한 시간을 추정한다.
많은 지역 사회에서 다른 곳에 자신들의 자료를 사용함으로써 지역 홍수 경보 체계로부터 추가적인 이득을 얻게 된다는 사실을 깨닫는다. 예를 들면 지역 홍수 경보 체계 자료는 저수지 관리, 물을 지방에 할당하기, 관개, 농업적인 목적, 물 관리, 수질 예측 등에 사용된다. 게다가 지역 홍수 경보 체계는 건조한 기상 조건으로 인해 일부 지역이 화재에 취약해지는 봄과 여름에 기상 자료를 제공하는 데 사용된다. 많은 자동화된 지역 홍수 경보 체계에는 잠재성이 있는 화재의 방향 및 정도를 결정하는 데 도움을 주는 다른 기상학 센서가 포함된다.
② 홍수의 빈도
지역 홍수 경보 체계의 잠재적인 이득을 평가하는 또 다른 요인은 홍수의 피해 가능성이다.
첫째, 인명 손실을 비롯해서 다양한 홍수의 단계 중 무엇이 잠재적인 피해인가?
둘째, 그 같은 홍수가 발생하게 될 가능성은 얼마나 되는가?
홍수 경보 체계로부터 얻는 이득은 홍수 피해 가능성이 증가하면서 많아진다. 홍수로 인해 피해를 입을 잠재성이 적어질수록 지역 사회를 각성시키고 준비된 지역 홍수경보 체계를 유지하는 것은 어려워진다.
각주 034)
③ 홍수피해의 잠재성
홍수 피해의 잠재성은 다양한 규모의 홍수가 발생함으로써 인명과 재산 피해에 대한 잠재성으로 일컬어진다. 홍수 피해의 잠재성을 평가하는 것은 ;
첫째, 주거지들의 인구를 파악하고,
둘째, 홍수로부터 직접적인 영향을 받을 수 있는 범람원에 위치한 손실이 가능한 재산을 평가함으로써 가능하다.
홍수 피해의 잠재성을 평가할 때는 많은 질문들에 대한 해명이 이루어져야 한다.
ㆍ홍수와 관련된 인명 손실에 대한 잠재성이 있는가?
ㆍ범람원 내에 어떠한 구조들이 위치해 있는가?
ㆍ연간 홍수 피해는 어떠한가?
ㆍ특히 정도가 심한 홍수의 피해 잠재성은 어떠한가?
ㆍ몇 퍼센트의 재산이 임시적으로 재배치될 수 있는가?
ㆍ범람 지역과 관련해서 안전한 대피 경로는 어디에 있는가?
많은 경우 위의 질문에 대답할 자료가 충분하지 않다. 그러나 질문들이 더 많이 해명될수록 지역 홍수 경보 체계에 대한 필요성과 특정 체계의 비용 효율성에 대한 결정은 좀더 확실하게 이루어질 것이다. 연방비상관리청은 홍수 피해의 잠재성을 결정하는 데 유용할 수 있는 서비스와 자료를 제공할 수 있다. 비용 효율성은 이득(인명손실 피해 감소)을 시스템 구입과 유지와 관련된 비용과 비교함으로써 계산된다. 이러한 분석은 또한 한 지역 사회에 대한 지역 홍수 경보 체계의 적절한 유형을 선별하는데 도움이 된다. 기상청은 자주 지역 사회가 지역 홍수 경보 체계를 실행하는 데 드는 사전 비용을 예측하는데 도움을 준다. 이것은 지역 홍수 경보 체계를 실행하는 대 드는 비용보다 이 체계의 비용 효율성을 결정하는 데 비용이 더 드는 상황을 피하는 데 도움이 될 지도 모른다.
5) 사회·정치적 분석
한 지역 사회가 선별하는 지역 홍수 경보 능력의 유형에 영향을 주는 것은 중요한 사람들과 지역 사회의 자원이다. 여기서 중요한 질문 사항들은 다음과 같다.
ㆍ시스템을 조정하고 운영하기 위해 지역사회 지도자들은 지속적이고 충분한 관심이 있는가?
ㆍ시스템을 운영할 사람들은 자격이 있으며 열의에 차 있는가?
ㆍ지역 홍수 경보 체계를 운영할 좋은 부지가 있는가?
ㆍ지역 홍수 경보 강화 서비스 또는 시스템을 구입하고 유지할 수 있는 적절한 자원이 있는가?
위의 어떤 질문이든 간에 "아니오"로 답하는 것은 LFWS를 시행하지 않거나 실행하더라도 기본적인 것만을 실행하는 좋은 이유가 될 것이다.
2.5.2 지역 홍수경보 시스템의 유형 및 설계
어느 지역에 어떤 홍수경보 시스템이 가장 효과적인지를 결정하는 것은 매우 어려운 문제이다. 일단 그 지역 홍수의 특징이나 기타 기술적인 면 등에 대한 정보를 가장 많이 알고 있는 전문가의 권고가 가장 중요한 정보이다. 하지만 대부분의 지역사회는 여러 가지 선택 사항이 있다는 것을 알지 못한다. 지역 홍수 경보 체계에는 기본적인 수동 체계와 자동 체계가 있다.
가. 수동 홍수경보체계
많은 수의 지방홍수경보체계는 운영이 쉽고 가격이 저렴한 수동자력체계(manual self-help systems)이라고 할 수 있다. 이 체계는 지역 자료 수집 체계, 지역 사회 홍수조정자, 사용하기 간단한 홍수 예측 절차, 경보 내용을 전달하기 위한 통신 네트워크, 대응 계획 등으로 구성되어 있다.
적절한 기상 예측소에서 기상 분야 책임자의 요청으로 또는 요청을 통해 RFC는 협력자의 대표(홍수 조정자)에게 간단하고 사용하기 용이한 예측 절차를 제공할 수 있다. 이 절차는 주로 관찰되거나 예측된 강우 및 홍수 예측을 위해 홍수의 잠재성에 대한 인덱스를 사용하는 표, 그래프, 차트 등으로 구성된다. 홍수의 잠재성에 관한 이러한 인덱스(Headwater Advisory Guidance로 알려진)는 RFC에 의해 결정되고 적절한 기상 예측소에 제공된다. 반대로 기상 예측소는 RFC에 숫자로 된 홍수 단계의 값을 제공한다. 기상 예측에는 아마도 홍수 단계가 최고가 되거나 홍수가 최고 수위에 이르기 전에 남은 시간이 포함될 수도 있다.
나. 자동 홍수경보 시스템
자동화된 지방홍수경보 체계는 주변환경 조건을 컴퓨터에 자동으로 입력하는 센서들로 구성되어 있다. 보고하는 과정에서 기지국과 다른 컴퓨터 시스템 사이로 보내지는 정보에 의한 관찰 플랫폼 통신 프로토콜 및 두 번째의 통신 프로토콜이 사용된다. 자동화된 지역 홍수 경보 체계는 독립형의 구성 또는 네트워크 구성을 갖고 있다. 그리고 자동보고를 위한 하천 게이지 및 강우계, 통신 체계, 자동화된 자료 수집, 프로세스 장비, 마이크로프로세서, 분석 및 홍수 예측 소프트웨어 등으로 구성된다.
자동화된 지역 홍수 경보 체계는 기상청, 다른 연방 정부 및 주 정부 기관들, 지방자치단체들, 민간 상인 등 여러 분야의 사람들이 설계, 개발, 실행한다. 따라서 디자인, 능력, 운영 방법이 각기 다양하다. 지역 사회는 필요한 체계의 복잡성의 정도(그리고 관련 비용)를 결정할 필요성에 대해 측정해야 한다. 자동화된 체계 운영은 목전에 닥친 홍수에 대한 경보를 음성으로 알려주는 간단한 돌발 홍수 경보 계측에서부터 지속적으로 컴퓨터화 된 강우 및 하천류 분석, 홍수의 정도를 예측하기 위한 수문 모델에 이르기까지 다양하다.
과거 10년 동안 기술의 상당한 발전과 마이크로컴퓨터 시스템 비용의 감소로 자동화된 홍수 경보 체계를 개발할 수 있게 되었다. 아래 기술된 자동화된 지역 홍수 경보체계 중 뛰어난 세 가지 유형은 돌발 홍수 체계, ALERT, IFLOWS이다.
다. 돌발홍수경보체계
돌발 홍수 경고 체계는 24시간 운영되는 지역 사회 관계 기관에 있는 음성 및 시각경고 장치와 연결된 수위 센서(water-level sensor)로 구성되어 있다. 수위가 미리 설정된 1 또는 그 이상의 레벨을 초과하게 되면 경고음이 작동된다. 만약 이 체계가 미리 설정된 두 가지 레벨을 감지하도록 구성되어 있다면 수위 증가 비율이 결정된다. 수위 센서는 사전에 결정된 중요한 수위에 맞춰지고 경고 발령을 위한 적절한 리드타임 제공을 위해 지역 사회의 상류에서 충분히 떨어진 거리에 위치해 있다. 강우계는 또한 지역 사회의 상류에 위치해 있다. 각각의 게이지는 사전에 결정된 홍수를 유발하는 강우량이 초과하면 소리가 나는 경고음으로 미리 조절되어 있다. 센서와 기지국간의 통신은 라디오나 텔레비전으로 할 수 있다.
라. ALERT
ALERT 체계는 캘리포니아의 Sacramento에 위치한 California-Nevada RFC가 개발하였으며 자동화된 사건보고 기상 및 수문 센서, 통신 장비, 컴퓨터 소프트웨어 및 하드웨어로 구성된다. ALERT 센서는 가장 간단한 형태로 코드화 된 신호를 초단파 및 극초단파를 토해 기지국으로 전송한다. 종종 한번 또는 그 이상의 교대 또는 라디오 중계기 사이트를 통해 전송한다.
(그림 2-15 참조)
ALERT 소프트웨어를 운영하는 라디오 수신 장비 및 마이크로프로세서로 구성된 기지국은 이 코드화된 신호를 수집하여 의미 있는 수문 기상학 정보로 처리한다. 처리된 정보는 미리 설정된 기준을 초과하면 시각 및 음성 경고음 소리가 나는 다양한 기준에 따라 컴퓨터 스크린에 디스플레이 된다. 일부 체계는 미리 설정된 개인 목록의 다이얼을 돌리고 미리 설정된 기준이 초과하면 다른 프로그램된 작업을 개시하는 능력이 있다.
오늘날 우리가 사용하는 ALERT 체계는 매우 복잡하다. 일부는 단편적으로 또는 다른 것과 결합하여(홍수의 정도, 도로 범람, 대피 경로, 보급창, 병원, population center) 정보를 벽 크기의 프로젝션 스크린에 그래픽으로 디스플레이 한다. 이 체계는 하나의 사용자 그룹으로부터 사용하지 않고 처리하지 않은 정보를 다른 사용자 그룹에 전달하기 위해 repeater 네트워크를 통해 연결된 하나 이상의 기지국으로 구성되어있다. ALERT 체계는 기본적으로 특정 지역의 문제들을 해결하기 위해 개발된 일방적인 자료 수집 체계이다. 또한 일반적으로 컴퓨터 네트워크 능력을 거의 갖고 있지 않거나 없다.
마. IFLOWS
IFLOWS는 강화되고 안전하며 송수신 양용의 통신 능력(음성, 자료, 텍스트)을 갖춘 광범위한 지역 네트워크 ALERT 유형의 체계이다. 원한다면 IFLOWS는 지역 사회를 위해 독립형 체계로서 구성될 수 있다. 다시 말하면 ALERT 체계는 정상적으로 지방자치단체를 위한 독립형 체계로서 구성된다. 지역 홍수 경고 체계의 잠재적인 사용자들은 설계 단계에서 광범위한 지역에 대한 성능 및 비용과 관련된 네트워크 구성 그리고 지역에 따라 성능이 다른 독립형 구성을 고려해야 한다.
이 체계들은 지역 자료 수집 및 정보 유포 네트워크(그림 2-16 참조)로서의 역할을 한다. 실시간 자료 획득 및 처리 기능뿐만 아니라 IFLOWS 소프트웨어는 컴퓨터간의 네트워킹 및 정보 전달을 처리한다. IFLOWS 컴퓨터는 원격 센서 정보를 수집하고 처리한다. 자료 집신기 역할을 함으로써 좀더 많은 정보를 고정된 시간 내에 주어진 통신 채널로 통과시킨다. 또한 지역 통신 네트워크로 들어가는 포트의 역할을 한다. IFLOWS 네트워크에 있는 모든 포트가 지속적으로 이러한 기능들을 수행하는 것은 아니다. 그러나 이 포트들은 계속해서 온라인 상태를 유지한다. 네트워크가 작동하지 않을 경우 IFLOWS 컴퓨터는 독립형 ALERT 유형의 기지국으로서의 기능을 할 수 있다.
IFLOWS와 ALERT 네트워크에 대한 센서 기술은 기본적으로 유사하다. IFLOWS 소프트웨어는 현재 강우 및 river-stage 게이지 적용에만 국한되어 있다. 반면 ALERT은 몇 가지 다른 변수들을 처리할 수 있다. 섹션 10.2에서는 IFLOWS 소프트웨어에 대한 세부 내용을 추가로 제공한다. IFLOWS 네트워크는 중추적인 통신 기반 시설을 보유하고 있다. 원형 IFLOWS 에 대한 개념은 모든 라디오/마이크로웨이브파 네트워크를 구상한 반면 현재 체계는 임대한 전화선, 인공위성, 초단파/극초단파 라디오, 마이크로웨이브 통신 연결 등을 도입하였다. IFLOWS 네트워크는 현재 13개 주 동부지역의 약 200 여 곳의 카운티로 확장되었다.
IFLOWS 네트워크(소프트웨어, 하드웨어, 통신)는 기상청의 IFLOWS 프로그램의 지원을 받는다. 이 프로그램은 Office of Hydrology에 주로 위치해 있는 중앙 관리 구조로 되어있다. 기상청의 Eastern Region Headquarters 는 네트워크 운영에서 기상청의 몫을 관리한다. IFLOWS는 본질상 시스템 관리 및 운영을 통합한다. 다양한 정부부처 기관들은 이 체계를 운영하고 있다. 개별 체계는 주로 주 정부 차원에서 네트워크로 연결되어 있다. 주 정부들간의 체계 연계는 주로 기상 예측소의 게이트웨이에서 세워진다.
바. 시스템 설계
지역 홍수 경고 체계 실행의 필요성 및 타당성을 결정하는 과정은 설계에 필요한 중요한 정보를 만들어 낸다. 기상청, 다른 연방 정부기관 및 지방 자치단체, 민간 컨설턴트의 지원을 통해 지역의 홍수 위험 평가, 지역 단체의 유형 결정, 재정적 사회 정치적 지원이 정의될 것이다. 아래에 나와있는 경고 체계의 모든 요소들은 세부적인 설계 문서에 통합되어야 한다. 시스템의 설계에는 측정 및 감지, 자료 전송, 자료 처리 및 분석, 예측 준비, 그리고 예측 유포 등이 포함된다.
1) 강우계의 설치기준
일반적으로 게이지가 많으면 많을수록 홍수를 발생시키는 강우감지 기능은 향상되게 마련이다. 필요한 게이지의 수는 주로 지방의 강우의 변화성에 좌우된다. 따라서 유역에 내리는 강우를 적절하게 설명하기 위해서는 산이 많은 지역은 주로 평평한 평지보다 게이지가 좀더 필요하다. 지역 대류 폭풍의 대상이 되는 지역에는 일반적으로 대규모의 정면 폭풍이 발생하는 지역보다 게이지가 좀더 필요하다.
메사추세츠 공과대학, 스탠포드 대학, 기상청 및 기타 기관에서 강우의 공간 이용가능성 및 홍수의 최고 수위를 예측하는데 필요한 강우계의 수에 대한 광범위한 연구가 있었다. 계획 목적에 대해서는 정확한 홍수 예측을 하기 위해 필요한 강우계의 수는 주로 하천의 유역에 의존한다. 아래 표는 하천의 유역에 대한 게이지의 최소 수를 나타낸다. (단위 : square mile)
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강우계는 지면에 위치해야 하며 나무 및 건물과 같은 떨어진 장애물에 가까이 위치해서는 안 된다. 왜냐하면 이러한 장애물들은 난기류를 형성하고 게이지 측정치의 정확성에 영향을 줄 수가 있기 때문이다. 게이지는 또한 개방된 공간 또는 높은 부지에 위치해서는 안 된다. 최상의 위치는 작은 나무숲의 개방된 공간과 같은 게이지가 보호될 수 있는 곳이다. 강우 게이지가 어떠한 물체에 가까이 있으면 게이지 및 그 물체사이의 거리는 최소한 물체 높이의 두 배가되어야 한다.
2) 하천유량측정기
하천 게이지는 하천의 상태에 대한 정보를 제공한다. 규모가 작은 분수 유역에서 하천의 흐름을 관찰하는 것은 유역 모델을 측정하고 모델로부터 예측을 확인하고 홍수발생이 임박하였거나 발생할 때 경고음을 낸다. 지역 홍수 경보 체계의 하천 게이지의 위치는 아래 사항 중 하나 또는 두 가지에 의해 안내된다. 첫째는 하류 대중 경보 조건이며 둘째는 예측 모델 조건 등이다. 홍수의 발달 단계에 대한 경고에 사용되는 게이지는 잠재적인 피해의 중요한 단계에 위치하며 하류 지역에 대한 충분한 경고 시간을 벌 수 있을 정도로 상류가 멀리 떨어져 있는 지점에 위치해야 한다.
사. 자동 지역 홍수 경보 시스템의 기준
1) 개관
지역 홍수 경보 체계의 기준은 국립기상청(NWS)의 시스템과 그 활동과의 호환을 보장하는 데 주목적이 있다. 본 장에서 구체화된 기준을 충족시키는 모든 시스템은 효과적으로 기상청으로 데이터를 송신하고 그 결과를 수신 받을 수 있다. 덧붙여, 이러한 기준은 센서 전달 시스템, 센서 통신 프로토콜, "기준선" 자동 LFWS의 데이터/결과 교환 포맷을 설명하고 있다. 이는 민영 사업체가 이와 같은 작용 "기준선" 이상의 발전을 가능하게 하는 시스템을 상품화할 것으로 보이지만 NWS는 기준선 이상의 기능을 갖춘 소프트웨어를 제공하지 않을 것이라는 추측에서 비롯된다. 그러나 NWS는 개인 사용자들에 의한 소프트웨어 추가 적용을 용이하게 하기 위해 기준선 소프트웨어를 구성하고자 한다. NWS는 공급책의 허가 안에서 사무실 내 설치 시스템을 자유로이 강화할 수 있다.
2) 네트워크 형성시스템
국립기상청은 의회의 명령을 통해 IFLOWS (통합 홍수 관측 및 경보 시스템)을 지원·개발하였다. 우선 국립기상청은 선별된 애팔래치아 지방 주 비상 사태 부서들과의 협조 계약을 채결하였다. 이러한 계약 아래 국립기상청은 (1) 시스템 디자인을 개발하고, (2) 설비와 소프트웨어를 제공하고, (3) 소프트웨어 업그레이드를 제공하고, (4) 설비 대체를 지원하고, (5) 계속적인 기술 지원을 제공하기로 협약하였다. IFLOWS 기술은 초기 실행 이후 현재까지 다양한 분야로 확대되었다. 각각의 참여 주는 그 영역 안에서 이 시스템을 시행, 유지하고 있다. 국립기상청은 계속적인 IFLOWS 참여의 결과로 하드웨어/소프트웨어, 그리고 정부/민영 공급 모두에서 중요한 형성 관리권한을 행사하게 되었다. 이는 국립기상청이 효과적으로 IFLOWS를 관리하는데 필수적이다.
IFLOWS는 대개 상호 통신 기능 (음성, 데이터, 문서)을 통한 광역 네트워크로서 작동한다. 국립기상청이 개발한 시스템 가운데는 제한된 하드웨어 환경에서만 작동하는 특정 소프트웨어 로드가 포함된다. IFLOWS 소프트웨어는 IFLOWS 프로그램 지역 밖에서도 이용 가능하다.
3) 독립적구성(Stand-Alone-Configured) 시스템 기준
컴퓨터에 기초한 독립(Stand-Alone) 구성 LFWS는 특히 실시간 자동 지역 평가(ALERT) 내에서 여러 협조를 통해 자금을 지원 받고 작동되며 유지되고 있다. ALERT의 원형은 미 기상청 웨스턴 리존 (NWS Western Region)에 의해 개발되었으며, 웨스턴 리존은 이 소프트웨어 모음의 지원을 위한 기준을 지정하였다. 또한 민영사업체의 ALERT 시스템 역시 개발된 바 있다. NWS는 특정 하드웨어 형성을 위해 NWS가 개발한 소프트웨어를 제공할 수 있으며, 또는 협조측이 이 소프트웨어를 위해 개인 제공자와 계약을 맺을 수 있다. 이와 같은 LFWS는 기본적으로 각 공동체 또는 공동체 그룹 당 일방적 데이터 수집과의 독립 형성 방식으로 운용된다.
아. 지역보험관리 평가체계
최근까지 NFIP는 (1) 기존 건축물에 미치는 홍수 피해의 감소 (2) NFIP에 의해 지정되지 않은 지역의 개발 관리 (3) 최소 NFIP 보호 기준에 규합하지 않는 신규 건축물에 대한 보호 (4) 보험 대리점에 대한 홍수 정보 제공 (5) 시민들의 홍수 보험 가입의 보조와 같은 사항들을 각 지역 사회가 인식하고 장려하도록 하는데 있어 별다른 성과를 나타내지 못했다. 이러한 활동은 보험료 산출 기준 및 홍수 피해, 홍수 보험료 청구, 연방 재난 지원 보조금 등에 상당한 영향을 미치기 때문에 연방비상관리청(FEMA) 부속 기관인 연방 보험국 (FIA)은 지역요율시스템(Community Rating System : CRS)을 지난 1990년 10월 1일 시행한 바 있다.
CRS는 홍수 피해를 예방하거나 감소시키는데 요구되는 최소한의 NFIP 요구사항을 충족시키고 있는 지역 사회에 대해 낮은 보험료를 징수함으로써 혜택을 부여하고 있다. 본 시스템은 또한 각 지역 사회에 대해 특혜를 부여함으로써 새로운 홍수 예방활동을 시행하도록 해야 한다. 각 지역 사회는 CRS에 자발적으로 가입 신청을 할 수 있다. NFIP의 규정과 원칙을 준수하는 지역 사회는 모두 CRS 가입을 신청할 수 있다. 신청 지역 사회는 CRS의 계획에 명시되어 있는 한 개 이상의 활동이 이행하고 있음을 증명하는 서류를 제출해야 한다.
CRS 계획은 공공 정보, 지도 작성과 규제, 홍수 피해 감소, 홍수 준비 태세 등 네 가지 분류기준에 따라 각 활동을 구분하여 제시하고 있다. CRS는 각 활동이 CRS가 제시한 기본 목표에 기여한 정도를 기준으로 점수를 부여한다. 일부 활동은 지역 수준에서 이루어지지 않고 주 또는 행정구획 수준에서 시행되는 경우도 있다. 일부의 경우, 해당 주나 행정구획에 위치한 지역 사회가 CRS 가입신청을 하거나, 주 및 행정구획 단위의 프로그램을 실제 시행하고 있는 경우 점수를 획득할 수 있다.
지역 FEMA 사무소와 주 NFIP 조정관은 각 지역 사회의 가입신청을 검토하고 의견을 제시한다. FIA는 정보를 확인하고 지역사회의 활동 이행상황을 검토하거나 크레디트를 부여한다. FIA는 각 지역 사회, 주, 보험 회사 및 기타 해당 단체에 결과를 통보한다. 각 지역 사회의 활동 상황은 정기적으로 검토된다. 정해진 활동을 올바르게 이행하거나 완전히 이행하지 못할 경우, 크레디트 점수 및 CRS 분류는 재조정된다. 매년 각 지역 사회에 할당된 활동은 추가되거나 삭제될 수 있다. 각각의 활동에 대한 크레디트 기준은 활동의 이행, 감시, 판정 업무가 진행됨에 따라 변경 될 수 있다.
홍수 보험료 감면은 각 지역 사회가 CRS가 제시한 활동을 이행함으로써 얻게 되는 여러 가지 혜택 중 하나일 뿐이다. 그 밖의 혜택으로는 공공 안전의 증대, 재산 및 공공 기반 시설의 피해 감소, 경제 활동 피해의 방지, 시민 피해의 감소, 환경 보호 등이 있다.
2.5.3 홍수 예·경보와 관련된 연방, 주 그리고 민간기구
많은 수의 연방 기관 및 주 기관들은 각 지역사회가 해당 지역의 홍수 문제를 파악하고 해결하는 일을 지원하는 목적을 위한 프로그램을 개설하였다. LFWS (지역 홍수경고 체계)의 성공은 전 영역에 걸친 정부와 민간 부문의 상호 협조 여하에 달려 있다. 국가의 안전과 복지를 위해서는 정확하고 시기 적절한 기상 및 하천 예보 및 경보 체계를 구축하는 것이 중요하다. NWS (국립 기상청)의 예보, 경보, 지침을 숙지함으로써 국민의 생명에 위협이 될 수도 있는 수만 개 하천의 상황에 적절히 대응할 수 있는데, 이는 각 지역 정부의 협조가 이루어졌을 때 가장 큰 효과를 발휘할 수 있다. NWS의 최우선 목표를 달성하기 위해서는 연방 정부와 지역 정부가 홍수 경보 신뢰도의 극대화를 목표로 하는 공동 프로그램에 함께 참여해야 한다.
홍수 경보 및 대응 체계의 개발에서 다양한 연방 및 주 당국, 협회, 사용자 단체가 담당하는 각각의 역할은 이하의 장에 상세히 기술되어 있다. 본 장은 지역 홍수 경보 및 대응 체계의 필요성에 대한 평가와 적절한 지역 프로그램의 개발에 있어 지원을 필요로 하는 지역 사회에 지침을 제공하는 것을 목표로 한다. 이하의 정보는 부분적으로 1985년 8월 수자원 자료 연방 통합 기관 자문 위원회 산하 수문학 분과위원회가 발행한 "지역 홍수 경보 및 대응 체계에 대한 지침"을 요약한 것이다.
가. 미 육군 공병단(USACE)
미 육군 공병단(USACE)은 광범위한 수자원 개발 계획안을 제공하는 것이 기본적인 업무이고, 이와 관련하여 미 전역의 주요 댐, 수력 발전소, 제방, 항구, 수로, 수문, 유원지를 관리하고 있다.
USACE는 수자원과 관련 토지 자원 이용 계획에 대한 조사를 시행하거나 각종 조사와 홍수 통제, 항해, 해안 침식 통제, 소해 작업, 응급 제방 방어 등의 관련 계획안을 시행하도록 하고 있다. 기타 법령도 USACE가 기존의 계획안과 그 시행안의 개정,수자원 개발, 이용 및 보존을 위한 포괄 계획안 마련 과정에서의 주 당국에 대한 협조여부에 대한 조사를 시행하도록 허용하고 있다.
USACE는 홍수 통제 및 시설물의 홍수 피해에 대한 취약성 감소, 인명 및 재산 피해의 감소 작업에 있어서 가능한 모든 대안을 고려해 볼 것을 권고 받고 있다. USACE는 홍수 피해 예방 및 감소 계획 설정에 있어 구조적인 방법과 비구조적인 방법 모두를 고려한다. USACE는 또한 범람원의 효과적 관리에 사용될 수 있는 실제적이고 효과적인 대안들을 고려하는데, 이러한 대안에는 사람들이 범람원 지역이나 수자원을 기타의 방법으로 점유하고 사용하지 않도록 그 이용 방법을 변경하는 작업과 같은 것이 포함된다.
비구조적 방안에는 지역 홍수 경보 및 대응 체계, 일시 대피 및 영구 재정착, 응급홍수 대처 및 재정적 구호, 토지 사용 규제 및 건축 규제, 토지 사용 관련 법규를 통한 홍수 방지, 토지 사용 관련 법규를 적용하지 않은 홍수 방지, 지역 재개발 및 공터 조성 작업등이 있다. 구조적 방안으로는 댐, 저수지, 제방, 수로, 방벽, 우회 수로, 교량개조, 수로 개조, 펌프 작업, 토양 처리와 같은 것이 있다. 구조적 방안과 비구조적 방안은 개별적으로 검토될 수도 있고, 관련지어 검토될 수도 있다.
USACE의 "범람원 관리 서비스 프로그램"은 연방기관 및 비 연방 기관들의 요구에 따라 홍수 피해의 규모와 정도를 규명하는 작업과, 범람원의 적절한 활용 계획을 설정하는 작업에 기술적 지원과 계획설정 지침을 제공하는 역할을 담당한다. 이러한 지원에는 LFWS의 개발도 포함될 수 있다. "주정부 프로그램 계획설정 지원" 하에 USECE는 수자원과 관련 자원의 개발, 이용, 보존에 대한 광범위한 계획 설정에 관련된 Corps 감정서를 제공할 수도 있다. 본 프로그램 하에서 시행된 연구들에는 LFWS를 위한 계획설정 작업도 포함될 수 있다.
나. 미 개척국(USBR)
미국 내무부 산하 기관인 USBR (미 개척국)은 미국서부 17개 주를 관리한다. USBR의 임무는 수자원 및 관련 자원을 환경적, 경제적으로 바람직한 방향으로 관리, 개발하고 보호하는 것이다. USBR의 기능과 제공 서비스에는 지역 및 산업용수 공급, 수력 발전, 농업 용수 관개, 수질 향상, 홍수 통제, 하천 관리, 하천 규제 및 통제, 어족자원 및 야생 동물 관리, 야외 오락 시설관리 등이 있다. USBR은 또한 수자원 관련디자인, 건축, 자재, 대기 관리, 풍력 및 태양열에 대한 기반시설 건설과 연구 계획에 투자된 약 160억 달러의 자금을 관리하는 임무를 담당하고 있다. 자동화된 LFWS에 있어서 USBR이 주로 관심을 갖는 분야는 댐 안전 프로그램이다. NOAA (미 해양 대기 관리처)와 USBR 사이에 위치한 국립 MOU는 자동화 LFWS에 적극 협력해야 할 필요성을 잘 보여주고 있다.
다. 자연자원보호국(NRCS)
미국 농림부 산하 기관인 NRCS (천연 자원 보호국)는 홍수 피해를 감소시키기 위해서는 다양한 비구조적 및 구조적 방안과 함께 홍수 경보 시스템을 활용해야 한다는 것을 주지하고 있다. NRCS는 LFWS의 개발과 설치 작업에 재정적, 기술적 지원을 제공할 수 있다.
250,000 에이커 미만의 하천 지역의 경우, NRCS는 홍수 경보 시스템 설치 비용의 최대 80%까지 지원할 수 있다. 홍수 경보 시스템은 반드시 경비 보조 지원에 적합하도록 경제적 합리성이 고려되어야 한다. 일반적으로 NRCS는 경보 시스템의 개발과 설치 작업에 있어 NWS와 공동으로 참여한다. 경비 보조는 강우 및 개천 게이지, 원격 중계 장비, 컴퓨터 및 분석 시스템, 경보 시스템의 설치 비용에 적용된다. 경보 시스템이 가동을 시작한 후에는 지역 스폰서가 반드시 시스템을 가동하고 운용해야 한다. 지역 스폰서들은 "자원 보존 법안"이 승인한 특별 자금을 이용하여 혁신적 접근방안에 대한 승인을 얻거나 신기술의 시험을 목적으로 하는 프로젝트에 참여할 수도 있다. 보다 많은 정보나 지침, 기술 지원에 관한 문의는 해당 주의 자원 보호담당관이 담당한다.
라. 미 지질조사국(USGS)
미 지질조사국(USGS)의 산하 수자원 부서는 미국 내 수자원을 공공의 목적으로 사용하고 관리하는데 필요한 수문학 정보와 지식을 제공하는 임무를 담당하고 있다. 본 부서는 미국 내 수자원을 질적, 양적, 활용도의 측면에서 고려하며, 수자원의 개발과 이용에 대한 대체 계획 및 정책의 결과를 예측하는데 필요한 정보와 수문학적 지식을제공한다. 이러 작업은 상당 부분 연방 기관 및 주, 지역 기관의 협조와 자금 지원을 통해 이루어진다. USGS는 전국적으로 약 7,000개 이상의 상시 기록 게이지 스테이션과 많은 수의 강우 게이지를 운영하고 있다. 지금까지 많은 수의 LFWS가 자체 시스템에 이러한 게이지를 저가 또는 무료로 적용했다.
마. 국립기상청
국립기상청(NWS)은 인명과 재산의 보호를 위해 기상 및 홍수 경보, 공공 예보, 미국 전 지역 및 영토, 인근 해역, 해양 기상 주의보를 제공하는 임무를 수행하고 있다. NWS는 데이터를 개별 기상학자들에게 제공함으로써 전공 분야에 활용할 수 있도록 한다. NWS는 인명과 재산에 해악을 끼치는 악천후, 홍수, 허리케인, 해일 경보와 예보를 발령한다. 또한 NWS는 기상학, 수문학, 기후, 해양학적 데이터와 정보를 미국과 전 세계에 수집, 교환, 유포하는 일을 담당한다. NWS는 기상 및 홍수 피해가 예상되는 상황에서 경보를 공식 발령하는 기관이다.
또한 NWS는 기상, 하천, 수자원 예보와 관련 지침을 제공하는데 이는 일반적인 국내 수문기상학적 정보의 기초가 되며, 이는 일반 대중, 민간 부문, 비행, 해운업, 임업, 농업, 항해, 전력 생산, 토지 및 수자원 관리 기관, 응급조치 관리자들에 의해 사용된다.
기상예측소(NWS WFO)는 일반 대중 및 관련 분야의 특정 사용자 단체에게 일반 기상 정보, 경보, 주의보, 비행 및 공공 예보를 제공한다. WFO는 또한 수문기상학 데이터를 수집하며, 이는 지원단체인 RFC (하천 예보 센터)에게 전달된다. RFC는 전문수문학자들로 구성되어 있는데, 이들은 입력 데이터의 품질 관리, 컴퓨터 처리된 수문학 모델의 시행, 모델 출력의 쌍방향 분석, 하천 및 항해, 홍수 예보를 WFO에 유포하는 업무를 담당하고 있다. WFO는 RFC의 정보를 이용하여 수문학 예보 및 경보를 각 지역에 발령한다. 이러한 RFC의 예보는 일반적으로 6시간 이상의 물마루 유지 시간을 가진 대규모의 하천 유역에 적용된다. 6시간 이하의 물마루 유지 시간을 가진 소규모의 하천에 위치한 지역을 위해 NWS는 홍수 주의 속보 및 경보를 발령하고, 주 당국 및 지역 정부 기관과 협조하여 지역 홍수 경보 및 대응 체계를 구축하고 있다.
NWS는 지역 사회에 보다 향상된 홍수 경보 서비스와 홍수 문제와 관련된 기술적지원을 제공하는 데 있어서 지역 홍수 경보 및 대응 체계의 중요성을 인식하고 있다. 기술적 지원에는 각 지역 사회의 경제적 능력에 알맞은 홍수 경보 시스템 대안을 제시하거나 경보 및 대응체계의 구상, 설치, 시행에 있어 각 지역 사회를 보조하거나 담당 지역 관리들에게 실질적 지원을 제공하는 작업 등이 포함된다. NWS는 수문학 관측 네트워크의 부지 선정, 무선 진로 분석, 자동화 LFWS의 포괄적 기준을 제공하고, LFWS 시스템이 가동중인 경우 추가적 기상 정보를 제공한다. LFWS에 대한 정보를 얻기 원하는 지역 사회는 해당 지역 WFO에 문의한다.
바. 테네시강 유역위원회(TVA)
TVA (테네시강 유역 개발 공사)는 테네시 강 배수지 유역의 천연 자원의 올바른 사용, 보존 및 개발에 대한 계획 및 인근 지역의 일반적, 사회적, 경제적 복지 향상을 위한 계획을 수립하는 역할을 담당하고 있다. 1953년 TVA의 역할은 지역 기반의 계획수립과 범람원 지역의 올바른 활용을 장려하는 홍수 피해 감소 방안의 시행을 허용하는 정도까지 확대되었다. TVA는 여러 가지 접근법을 시도했는데, 이러한 접근법은 대형 홍수로 인해 심하게 피해를 입은 주택이 위치한 마을의 이주 계획이 안고 있는 문제점의 내용과 정도를 기술한 지역 홍수 보고서의 출판에서부터 보다 광범위한 지역 사회 재개발 계획의 일환으로 실시한 홍수 피해 감소 대책에 이르기까지 다양하다. 1960년대부터 TVA는 관련 홍수 경보 시스템과의 연계 하에 업무를 수행했으며, 1980년 이래로 IFLOWS에 참여해 오고 있다. TVA는 테네시 주의 게틀린버그시와 공동으로 매우 복잡한 대응 계획 하에 자동화 LFWS를 시행해 오고 있다. 복잡한 대응 계획이 필요한 이유는 게틀린버그가 주요 관광지이자 스모키 국립공원으로 이어지는 관문의 역할을 하기 때문이다. 테네시 강 유역의 지역 사회는 TVA로부터 정보와 협조를 얻을 수 있다.
사. 국립공원관리국(NPS)
내무부 산하 NPS (국립공원 관리국)는 약 7천9백만 에이커 넓이의 334 지역으로 구성되어 있다. 이러한 공원 지역은 역사적, 자연적으로 중요성을 가지므로 의회가 특별한 관심을 기울이고 보호조치를 취할만한 충분한 가치가 있다. 한편 의회는 지속적으로 새로운 공원 지역을 본 부서에 편입시키고 있다. 대부분의 지역은 하천 및 호수, 해일, 바다로부터 발생하는 홍수의 피해를 입을 가능성이 있다. 때때로 홍수 문제는 범람원 내의 잘못된 개발, 댐 시설 고장, 저수지의 예상치 못한 수위상승과 같은 현상으로 인해 악화되기도 한다.
피해를 최소화하기 위해 NPS는 "행정 명령"에 의거해 범람원 및 댐 안전 지침을 시행해 왔다. 이러한 정책의 일환으로 수동 및 자동화 지역 홍수 경보 및 대응 시스템이 구축되었다. USBR의 기술 지원 하에 각 공원은 필수 비상 대처 계획의 일환으로 심각한 피해가 예상되는 댐이나 높은 수위의 댐에 대해 홍수 경보 시스템을 구축했다. 일부 경보 시스템은 NWS나 USACE의 지원 하에 구축되었다.
아. 주정부기관
일반적으로 일개 주 기관의 지원은 기술적 지원과 재정적 지원의 두 가지 형태로 제공된다. 그러나 두 가지 형태의 지원 중 어떤 것을 활용하는가 하는 것은 개별 주 당국과 각 주의 고유 자원에 따라 달라진다. 주 당국으로부터의 재정적 지원을 원하는 지역 정부는 몇몇 주 기관에 의뢰해야 한다. 주 비상 사태 관리 기관이나 "천연 자원 및 지역 업무 부"와 같은 기타 기관이 자금을 지원할 수 있다. 자금 지원은 몇몇 주 관계당국이 공동으로 제공하는 방식으로 이루어져야 해당 프로젝트의 시행이 가능하다. 재정 지원이 불가능한 경우도 있다.
다양한 형태의 기술 지원은 대부분의 주가 제공한다. 일반적으로 각 주의 범람원관리 및 NFIP 활동, 주 비상 관리를 담당하는 기관은 지역 홍수 경보 및 대응 체계에대한 정보를 제공하며 그러한 체계의 개발에 관심을 가진 지역 사회에 조언을 제공할 수 있다. 제공되는 지원의 범위 및 형태는 각 주의 자원 및 특성에 따라 달라진다.
2.6 홍수관리정책의 성과평가
2.6.1 성과평가의 당위성
최근 기업들은 경영성과를 측정하고 이를 토대로 새로운 경영전략을 수립하는 것이 기본적인 기업전략의 수행과정이다. 이 같은 성과의 평가는 기업에서 뿐만이 아니라 선진국들을 중심으로 정부의 정책에까지 적용되고 있다. 정부가 홍수를 사전에 예방하고 그 피해를 최소화하기 위해 정책을 수행하는 목적은 홍수로부터 발생하는 국민의 인명과 재산을 보호하여 궁극적으로 국민의 복지를 증대시키는데 있다. 그렇다면 정부정책으로 과연 국민들의 복지가 개선되었는지를 어떻게 평가할 수 있는가?
정부의 홍수정책의 수행을 통한 소비자의 복지변화를 평가하고 추정한다는 것은 복잡한 과정이다. 아니 어쩌면 완벽한 평가는 불가능 할 것이다. 다만 정책의 수행결과에 대한 최소한의 기준은 마련되어야 하는 것이다. 만약 "갑"이라는 국민이 홍수정책을 통해 편익이 발생하였다면, 과연 편익이 얼마만큼 발생하였는지를 어떻게 측정하는가? 정책으로 파생된 사회적인 후생의 변화를 측정하는 경제적인 이론은 몇 가지가되나 본 보고서에서는 그 복잡한 이론을 전개하기보다는 기본적인 경제논리를 통해 우리가 무엇을 평가하는지를 먼저 소개하고자 한다.
홍수정책 수행성과를 평가하는 것은 결국 소비자의 복지증대를 어떻게 합산(aggregation)하느냐의 문제이다. 이는 경제학에서 말하는 사회복지함수(social welfare function)를 통해서도 살펴 볼 수 있다.
W = W(U₁, U₂,‥‥‥, U_{n})
여기서 W = 홍수정책을 통한 사회전체의 복지
U₁ = 홍수정책을 통한 개인 1의 복지
U_{n} = 홍수정책을 통한 n번째 개인의 복지
사회전체에 "n"명이 있다고 가정하자. 사회전체의 복지는 사회의 구성원 "n"명의 복지를 합산한(aggregate) 것이고 이는 위의 사회복지 함수를 1차 미분함으로써 구할 수 있다.
즉,
여기서 [∂W/∂U] 는 홍수정책으로 변화된 사회 개개인의 사회적 한계효용(marginal social utility of person i)이다. 그리고 이 개인의 효용의 변화는 다음 식으로부터 유도될 수 있다 (Johansson, 115).
△ W= w[v(1)(p(1),y(1),z(1))]- w[v(0)(p(0),y(0),z(0))]
여기서 V= 개인"1"의 효용의 수준
P= 일반재화의 가격
y= 홍수절감
위의 함수식에서 0(1)은 정책수행 이전(이후)을 나타낸다. 즉 정부의 홍수정책으로 향상된 개인의 효용을 사회전체로 환산함으로써 정책의 평가가 되는 것이다.
정부 홍수정책 평가의 목적은 정책에 의해 파생된 결과에 따라 다음의 세 가지로 구분되며 무엇을 평가할 것인지는 평가자의 의도 및 정부의 의지에 따라 변한다(Nagarajan and Vanheukelen).
▶ 운영상 목적(operational objectives) : 산출(outputs)
▶ 구체적인 목적(specific objectives) : 단기적 결과(results)
▶ 일반적인 목적(general objectives) : 장기적 결과(outcomes)
2.6.2 미국연방정부의 성과측정(GPRA)
물론 국가의 정책을 평가한다는 것이 정치적으로도 민감한 문제이고 그 절차 또한 복잡하다. 그러나 막대한 예산이 소요되고 그 예산을 지불한 국민은 그 예산이 효율적으로 사용되어 자신들의 복지 향상에 얼마만큼의 도움을 주었는지를 알 권리가 있는것이다. 따라서 예산을 집행하는 정부로서는 예산집행의 결과에 대한 성과를 객관적으로 평가하여 이를 국민에게 공개할 의무가 있는 것이다. 또한 이 같은 평가는 누구의 잘잘못을 따지는 과정이 아니라 부족한 부분에 대한 정책개선의 정보로 이용되는 것이다.
이러한 목적을 달성하기 위한 움직임은 선진국으로부터 시작되었으며 미국의 GPRA는 그 한 예가 될 수 있을 것이다. 1993년의 '정부성과 및 결과에 관한 법'(Government Performance Results and Act : GPRA)은 모든 연방정부기관에 5개년도의 전략계획 (Strategic Plan), 연간계획 (Annual Performance Plan)과 년간성과보고(Aunnal Performance Report)를 제출할 것을 요구하였다(한강유역 수자원 시험장비의 설치 및 운영보고서, 2001).
연방의회가 CPRA를 제정하게 된 근본적인 배경은 정부에 대한 미국 시민의 신뢰감을 되찾고자 하는데 있다. 당시에 미국에서는 정부, 특히 연방정부에 대한 불신이 매우 깊어서 납세자들은 그들이 부담한 세금에 합당한 정부의 서비스를 받지 못하고 있다는 여론이 광범위하게 퍼져 있었다. 이로 인해 연방의회 및 행정부가 국민들로부터 불신을 받고 있는 현실을 타개하기 위한 노력의 방편으로서 GPRA가 제정되었다(한강유역 수자원 시험장비의 설치 및 운영보고서, 2001). 미국의 재난관리를 담당하고 있는 FEMA도 연방의회의 요청에 의해 전략계획, 연간계획 및 년간성과보고서를 제출하고 있다.
가. FEMA의 수행계획 및 성과평가
각주 035)
앞 절(2.5)에서도 밝혔듯이 FEMA는 비상사태를 관리함에 있어 발생위험(risk)이 있다는 근거 하에 피해경감, 준비성, 대응 및 복구를 위한 각종 프로그램을 통해 보다 포괄적인 접근을 하고 있다. 이로써 각종 재난으로부터 국민의 생명과 재산을 보호하는 임무를 갖고 있는 것이다.
1) 수행계획(Performance Plan)
각주 036)
2001년의 연간 성과계획에는 총 30개의 개별 계획이 명시되어 있다. 그리고 각 각의 계획은 3가지의 전략목표에 포함되어 있다. 세 가지의 전략목표는 ;
Goal 1 : "M"은 피해경감 전략(Mitigation Strategy), "P"는 준비전략(preparedness Strategy),
Goal 2 : "RR"은 대응과 복구전략(Response and Recovey Strategy),
Goal 3 : "E"는 전략의 효율성(Efficiency Strategy), "CS"는 소비자서비스 전략(Customer Service Strategy)을 말한다.
위에서 언급한 세 가지의 목표를 달성하기 위해서는 1) 재원(Financial Resources) 2) 지표(Indicators) 3) 수단과 전략(Means and Strategy) 4) 가치측정의 방법 등이 또한 요구됨을 밝히고 있다. 홍수에 대한 FEMA의 전략은 "Goal 1"에 명시되어 있으나 "Goal 2"의 연방조치계획(Federal Response Plan)에도 간접적으로 반영되어 있다.
2) 성과평가
① 평가능력 향상(Strategic Goal 1 ; M1)
전략계획의 첫 번째 목표는 "자연적 그리고 기술적 재해로부터 인명을 보존하고 재산상의 손실을 방어한다"이다. 이 첫 번째 전략계획은 FEMA의 자원 56%를 소요하고 있는 가장 중요한 목표이다. 그리고 미국 홍수관리의 핵심인 홍수보험에 대한 목표 및 전략 그리고 이에 대한 성과의 평가가 되어있다. 물론 "전략목표 1"에는 홍수뿐만 아니라 지진이나 다른 재해관련 전략들이 포함되어 있으나 본 보고서에서는 그 중 홍수와 관련된 사항만을 다루고자 한다. 또한 직접적으로 관련이 없더라도 홍수와 관련된 간접적인 전략목표들에 대해서는 언급하기로 한다. 중요한 내용을 정리하면 다음의 표와 같다.
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FEMA는 이 첫 번째 목표를 달성하기 위해 우선적으로 홍수로부터의 위험에 노출되어있는 것들에 대한 식별과 이에 대한 평가작업이었다. FEMA는 위험경감보조금프로그램(Hazard Mitigation Grant Program)과 홍수경감원조(Flood Mitigation Assistance)과 같은 여러가지 프로그램을 통해 이러한 정보를 획득하고 이를 평가하게 된다. FEMA가 발표한 목표달성 성과는 다음의 표와 같다.
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② 홍수피해 절감(Strategic Goal 1 ; M.3.1)
자연재해중 가장 큰 인명과 재산상의 피해를 동반하는 것이 홍수인 만큼 FEMA의 가장 큰 재정지출은 홍수보험을 중심으로 한 각종 프로그램의 수행에 소요된다.
각주 037)
홍수와 관련된 FEMA의 두 번째 전략목표는 국가홍수보험프로그램(NFIP)이 홍수피해의 경감을 위해 효과적으로 추진되고 있는지, 또 실질적으로 얼마만큼의 홍수피해가 경감되었는지에 대한 정량적인 자료를 획득하는 것이다. 홍수보험에 대한 성과의 평가는 보험의 각 요소에 대한 통합적인 것이라할 수 있다. NFIP는 각 지역들이 홍수터관리 및 건축물규정을 채택하고 이를 집행하도록 되어있다.
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③ 홍수보험가입률 향상(Strategic Goal 1 ; M.4.1)
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홍수보험의 실시로 피해액이 감소한 것을 지속적으로 확인한 FEMA는 보험가입률을 증대시킴으로써 꾸준히 피해액을 감소시키려는 노력을 지속적으로 하고 있다. 이에 FEMA는 2007년까지 보험의 가입률을 현재수준에서 5%를 추가로 높이려 하고 있다. 최근 10여 년 간 보험의 가입률은 꾸준히 증가되어 왔다.
홍수보험의 가입률을 증가시키기 위한 FEMA의 노력은 이제 단순한 T.V광고의 수준을 넘어서 다음과 같은 적극적인 활동을 하고 있다.
첫째, 인구의 많은 비율을 차지함과 동시에 홍수발생률이 높은 지역에 거주하면서도 홍수보험의 가입이 저조한 맥시코인들을 위한 맥시코 방송의 확대.
둘째, 기상학자들과 기상예보자들을 통한 보험의 홍보.
셋째, 지방방송이 아닌 전국방송 네트워크와 광고효과가 높은 시간대를 통한 보험의 광고.
넷째, 160,000의 보험 관리인과 홍수피해예상지역의 1.4백만의 주민들에게 우편발송을 통한 직접적인 홍보.
다섯째, 보험 대리인들의 협력을 퉁한 홍보활동의 재개.
여섯째, 보험회사들의 재정지원 확대.
일곱째, 주요 홍수기념일 등을 통한 홍수보험의 중요성을 상기시켜 홍수보험의 유지를 강화시킨다.
3.1 일본의 자연재해의 상황 및 필요성
일본은 위치, 지형, 기상 등의 자연조건으로부터, 지진, 태풍, 호우, 화산분화 등에 의한 재해가 발생하기 쉬운 국토로 되어 있다. 일본에서는 매년, 자연재해에 의해 많은 소중한 인명과 재산을 잃고 있는데, 1995년 한신 대지진에 의한 6,480명의 사망자수를 예외로 하면, 1955년 이후, 사망자·행방불명자 수는 장기적으로 점점 감소하는 경향이 있다.
재해원인별 사망자·행방불명자 수는 지진에 의해 많은 사망자·행방불명자가 발생한 1993년 및 1995년을 제외하면, 토사재해를 시작으로 하는 풍수해에 의한 것이 큰 비율을 차지하고 있다. 특히, 매년 북상하는 태풍의 발생 횟수가 많아졌고 일본열도에 장기간 정체하는 것이 특징으로 나타나고 있다.
이와 같은 상황에서 21세기에 우려되는 새로운 재해의 형태를 다음의 몇 가지로 분류하여 국가적으로 대처하고 있다. 그 첫째가 인간활동에 의해 영향을 받는 자연환경이라는 것이다. 예로, 이산화탄소 등의 온실효과가스의 영향에 의해, 21세기 중에 전지구 평균기온이 1.4~5.8°C 상승, 해면이 9~88cm 상승할 것이 예측된다. 둘째는 지진·화산활동의 장기적인 동향이다. 예로, 동해(東海(도카이))지진, 남관동직하형(南關東直下型)지진 발생의 위급성과 최근 몇 군데 지역이 지진의 활동기에 들어가 대규모지진이 발생할 우려가 증대되었다. 셋째는, 새로운 재해의 원인이 되는 사회경제의 변화이다. 도시 지역에서는 재해에 강한 거리 조성이 필요하며, 특히 새로운 시가지에서는 지역 커뮤니티가 미성숙한 점을 보완할 필요성이 증대되었다. 또, 농촌 지역 등 인구의 과소화(過疎化)가 진행됨에 따라 과소 지역의 촌락 약 48,000개 중 약 10%에 해당하는 지역이 주민상호의 도움이나 농경지와 삼림의 유지·관리가 곤란한 실정이다. 국토의 60%를 차지하는 무인화 지역이 더욱 확대되어 농경지나 삼림 등의 관리를 할 수 없게 되기 때문에, 재해의 발생에 연계될 우려가 크며, 고령화의 진행과 더불어, 과소지역의 방재 대응력이 저하되는 것이 우려되고 있다. 마지막으로, 새로운 재해의가능성이 커지는 사회경제의 변화인데, 고령화의 진행과 함께 재해가 발생했을 때의 고령화 대책의 중요성이 증대되고 있고, 네트워크화의 진전에 의해 재해시 일부 지역이 피해를 받으면 그 영향이 광범위하게 미치게 되는 사회구조로 되어 있다.
이와 같이, 재해가 발생하기 쉬운 추세에 대응하기 위한 방재대책의 필요성이 증대되어, 일본은 표 3-1과 같이, 「자조(自助)」,「공조(共助)」, 「공조(公助)」의 적절한 역할분담에 근거한 방재 대응의 기본 개념을 설정해 놓고 있다.
각주 038)
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3.2 최근 일본의 풍수해대책의 추진상황
일본은 자연재해 그 중 특히 풍수해 대책으로 2001년 4월에, 「토사재해 경계구역 등에서의 토사재해방지대책의 추진에 관한 법률」을 제정·시행하여, 뚜렷한 토사재해가 발생할 우려가 있는 지역은 일정한 개발행위를 제한할 수 있도록 하였다.
또, 2001년 7월에 「수방법」 을 개정·시행하여, 하천의 홍수예보시스템을 확충하고, 하천이 범람했을 경우, 침수가 예상되는 구역과 수심을 공표 하도록 하였으며, 침수예상구역 내에 지하시설이 있는 경우에는 이용자가 신속한 피난을 할 수 있도록 홍수예보를 전달할 수 있도록 하였다.
상기의 토사대책, 홍수대책의 진전 등을 토대로 2002년 4월에 방재기본계획, 풍수해대책 편을 수정하였다.
한편, 일본 내각부는 2001년도 중에 대형태풍이나 집중호우에도 불구하고 큰 피해가 발생하지 않았던 사례에 대해, 각 지방공공단체가 피난권고를 행할 때 사용한 기준과 주민이 자주적으로 피난할 때 사용한 재해정보 등에 대한 공청회를 실시하였다.
3.2.1 선진적인 시구정촌(市區町材)에서 이용되고 있는 기준의 구체적인 사례
각주 039)
가. 토사재해
정량적 기준을 갖고 있는 시구읍면의 대부분은, 1969년 소방청 경계기준을 이용하고 있는데, 이에 의한 기준우량의 예가 표 3-2에 나타내었다. 그리고, 독자적으로 토사재해발생 감시시스템을 작성하여, 정해진 실효 우량을 토대로 빈틈없는 기준을 설정하고 있는 사례도 있었다.
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나. 하천홍수
정량적 기준으로는 일정한 하천수위를 넘고, 또 이후 1시간의 예상강우량으로 일정한 시간우량을 넘을 경우에 피난권고 등을 발령한다고 하는 사례가 있었다. 그 예를 표 3-3에 나타낸다.
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다. 내수범람
시간우량이 일정한 값을 넘을 경우, 또는 배출되는 곳의 하천수위가 일정치를 넘어서, 배수 펌프를 정지시킬 경우라는 정량적 기준이 있다. 이러한 기준은 과거의 재해이력으로부터 설정된 경우가 일반적이다.
3.2.2 피난권고기준의 운용
피난권고기준 등을 작성한 경우, 방재 map 등을 이용하는 등, 사전에 주민에게 충분히 주지시킬 필요가 있다. 또, 주민이 피난에 필요한 시간을 고려하여, 시간적 여유를 가지고 피난권고를 발령할 필요가 있고, 이 점에서도 피난 준비의 호소가 효과가 있다.
한편, 피난권고 등을 주민에게 홍보할 때, 가두 스피커는 빗소리 등으로 인해 알아듣기 어려운 경우가 있어, 라디오·TV방송에 요청하고, 특히 혼자 사는 고령자 등 재해약자에 대해서는 소방단이나 자주방재조직에 의한 직접 전달이 효과가 있다.
3.2.3 국민의 방재 활동 및 방재에 관한 조치 상황
가. 국민의 방재 활동
개개인의 국민이「자신의 안전은 스스로가 지킨다」 라는 자각을 가지고, 평상시보다 재해에 대한 준비를 기울여 재해발생 시에는 자발적으로 방재활동에 참가하는 것이 중요하고, 더불어 소방단·수방단, 자주방재조직, 방재자원봉사단체 및 기업에 의한 방재활동이 큰 역할을 담당하도록 하고 있다. 그리고, 방재자원봉사자에 대해, 접수창구의 정비, 사전등록제도의 정비, 재해 자원봉사자의 연락회 실시 등을 통하여 활동환경의 정비를 도모하고 있다.
한편, 기업에 대해서는, 첫째, 종업원과 고객의 안전을 확보하도록 하고, 둘째, 재해발생 후에도 가능한 한 사업활동을 유지할 수 있도록 하여, 고용의 확보, 더 나아가서는 피해를 입은 내외의 경제사회의 안정에 이바지하도록 하며, 셋째, 사회의 일원으로써 소유한 자재, 토지, 건물 등을 이용하도록 하여 지역방재활동에 공헌할 수 있도록 하는 등의 활동을 유도하고 있다.
나. 방재에 관한 조치 상황 (2002년도)
2002년도에 일본의 각 성청(省廳)은 예산액 약 2조 7,400억 엔을 투입하여 과학기술의 연구, 재해예방, 국토보전, 재해복구 등의 방재에 관한 구체적 조치를 취하였다. 한편 연도별 방재관계 예산의 추이를 표 3-4에 나타내었다.
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3.2.4 세계의 자연재해와 국제방재협력
1975년에서 99년까지 25년 간, 전 세계에 적어도 총 약 37억 명이 재난을 입었고, 약 150만 명이 생명을 잃었다. 특히 90년대에는 한신(阪神)·아와지(淡路) 대지진 포함하여 세계적으로 큰 재해가 덮쳤기 때문에 직접 피해액은 약 9,520억 달러에 이르고 있다.
근년의 자연재해는 태풍·사이클론·홍수라는 풍수해에 의한 것이 많고 특히, 아시아 지역에서 큰 피해를 초래하고 있고, 2000년대에 들어서서도 인도 서부지진, 남아시아제국의 계절풍에 의한 호우 및 동남아시아의 계절풍(monsoon)에 의한 호우 등의 재해가 발생하고 있다.
이러한 세계의 자연재해 속에서 일본은 적극적으로 국제방재협력에 대처하고 있는데, 그 내용을 살펴보면 우선, 재해를 입은 국가·지역에 대해 긴급구조대의 파견과 구원물자의 공여 등의 긴급지원을 하고 있다. 2001년도에는 페루, 아프가니스탄의 지진, 나이지리아, 알제리의 홍수, 콩고 인민 공화국의 화산분화 등에 대해 긴급지원을 하였다.
다음으로 국제연합이 실시하고 있는「국제방재전략(ISDR)」 활동을 지원하기 위해, 국내에 관계성에「국제방재연락회의」를 설치하여, 2002년 1월에는 인도·뉴델리에서「국제방재전략 아시아회합」의 개최는 물론, 아시아지역에서의 국제방재활동방침에 대해서 폭넓게 토의한 바 있다.
또한, 2001년 8월 아시아 지역에서의 방재협력을 추진하기 위해, 효고현(兵庫縣) 고베시(神戶市)에 설치된「아시아 방재센터」 내에 재해에 관한 종합적인 정보를 발신·제공하는 「유엔인도문제조정사무소(OCHA : Office for the Coordination of Humanitarian Affairs) 재해정보사무소(Reliefweb) 고베(神戶) 오피스를 개설하였다.
3.3 홍수재해 방지체계 (Software 분야)
3.3.1 홍수재해관련 법령 및 정책
가. 일본의 방재 관련 법령의 분석
1) 하천법 상에서의 재해관련 사항
일본의 하천법은 하천이 갖는 3가지 기능을 확보·유지·개발·관리하기 위한 법으로서 재해대책과 예방에 관련하여 표 3-5와 같은 사항에 대해 언급하고 있다.
2) 재해관련 법률체계
하천법을 포함한 방재관련법 조항을 정리하면 크게 재해대책에 관련하여 재해예방, 재해응급대책, 재해복구·부흥의 각 단계에 따라 재해대책기본법을 일반법으로 하는 표 3-6과 같은 법령들로 구성되어 있다.
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나. 하천법 분석
일본의 하천법은 하천에 의한 "홍수", "고조" 등에 의한 재해의 발생을 방지하고, 하천을 적절히 이용하고 유수의 정상적인 기능이 유지되고, 또한 하천환경의 정비와 보전이 되도록 이들을 종합적으로 관리함으로서 국토의 보전과 개발에 기여하여 공공의 안전을 유지, 또한 공공의 복지를 증진하는 것을 목적으로 1964년도에 최초로 제정되었다. 하천법은 하천이 가져야할 공공목적의 변천에 따라 개정이 진행되었으며, 1997년도에는 그동안 하천이 갖고 있던 "치수"와 "이수" 기능에 "환경" 기능이 추가되어 개정·운영되고 있다. 본 개정의 중요한 논점을 정리하면 그림 3-1과 같다.
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1) 개정의 취지
현행 하천법은 1964년에 제정된 것이나 1997년도의 개정은 최근의 국민의 환경에 대한 관심이 높아지고 지역의 실정에 맞는 하천정비의 필요성, 번번히 발생하는 갈수 상황 등을 고려하여 환경의 정비와 보전을 하천법의 목적에 넣어 계획제도에 대해 근본적인 재검토를 함과 동시에 이상 갈수시에 용수사용의 원활화를 위한 조치를 강구하는데 있다.
2) 개정법의 개요
이 개정법은, 1964년 최초로 제정된 일본의 하천법의 당초 목적에,「하천환경의 정비와 보전」을 추가하여 지역의 의견을 반영한 하천정비계획을 도입하려고 한 것으로 ① 하천이 갖는 다양한 자연환경이나 물 주변 공간에 대한 국민의 수요 증가에 대응하여 하천관리의 목적인「치수」,「이수」에 추가하여「하천환경」(수질, 경관, 생태계 등)의 정비와 보전을 추가하였으며, ② 새로운 계획제도로, 먼저 장기적인 방침인「하천정비기본방침」은 계획고수유량 등의 기본적인 사항에 대해 하천관리자가 하천심의회의 의견을 청취하여 정하도록 한 것이고, 다음으로 구체적인 정비의 계획인「하천정비계획」은 댐, 제방 등의 구체적인 정비계획에 대해 하천관리자가 지방공공단체장, 지역주민 등의 의견을 반영하도록 한 것이다.
그리고, 이상갈수시, 원활한 수리사용의 조정를 위한 조치로는, 원활한 수리사용의 조정을 도모하기 위해 수리사용자는 가급적 빨리 협의에 응하도록 노력하며, 또한 하천관리자는 정보제공에 노력하고 동시에 물의 융통에 허가가 필요할 경우 수속을 간소화하였다.
또, 제방이나 댐, 저수지의 기능을 유지·증진하기 위해 제방이나 댐, 저수지 주변에 일정한 폭의 수림대를 보안림제도 등과의 조정을 통해 하천관리시설로서 적절히 정비 또는 보전할 수 있도록 조치할 수 있도록 하였다.
그 외에, 수질사고 처리 등에 있어서는, 기름의 유출 등 수질사고 등에 대해서 원인자에게 처리시키도록 하며 또한 비용을 부담시키도록 하였으며, 불법계류선박대책으로는 하천관리자가 불법계류선박 등의 매각, 폐기 등의 조치를 신속하게 처리할 수 있도록 하였다.
다. 수방법 분석
1) 수방법의 개요
일본의 수방법은 1949년 6월 4일 법률 제193호로 제정되어, 2001년 6월 13일 법률 제46호로 최종 개정되어 시행되고 있다. 수방법의 구성은 총7장, 40조, 부칙으로 구성되어 있으며, 주요내용은 제1장 총칙, 제2장 수방조직, 제3장 수방활동, 제4장 지정수방관리단체의 조직 및 활동, 제5장 비용의 부담 및 보조, 제6장 잡칙, 제7장 벌칙으로 구성되어 있다.
2) 수방법의 목적
수방법은 홍수 또는 고조에 있어, 수재를 경계하고, 방지하기 쉽고 또 이로 인한 피해를 경감하고, 더 나아가 공공 안전을 유지하는 것을 목적으로 한다.
3) 수방법의 주요 내용
① 시읍면의 수방책임
수방법(1949년 6월 4일 법률 제193호)의 제3조에 의하면, 시읍면의 수방책임에 대해,「시읍면은 그 구역에 있어서의 수방을 충분히 완수해야 할 책임을 가지지만, 수방사무조합이 수방을 실시하는 구역 및 수해예방조합의 구역에 대해서는 예외로 한다」고 되어 있다.
② 수방사무조합의 설립
수방법의 제3조의 二에 의하면, 수방사무소조합의 설립에 대해, 「지형의 상황에 따라 시읍면이 단독으로 제3조의 책임을 완수하는 것이 현저하게 곤란하거나 부적당하다고 인정되는 경우에 대해서는, 관계시읍면은 홍수 또는 고조에 의한 피해의 공통성을 감안하여, 공동으로 수방을 실시하는 구역을 정해 수방사무조합을 마련한다. 」고 되어 있다.
③ 수방사무조합의 경비 분부(分賦)
각주 040)
수방법의 제3조의 五에 의하면, 수방사무소의 경비 분부에 대해,「수방사문조합 경비의 관계 시읍면에 대한 분부는, 수방법 제3조의 四 제2항
각주 041)
에 규정하는 비율을 감안하여 정한다.」고 되어 있다.
④ 도도부현의 수방책임
수방법 제3조의 六에 의하면, 도도부현의 수방책임에 대해,「도도부현은 그 구역에 있어서의 수방관리단체가 실시하는 수방이 충분히 수행할 수 있도록 할 책임이 있다. 」고 되어 있다.
⑤ 지정수방관리단체
수방법 제4조에 의하면, 지정수방관리단체에 대해,「도도부현 지사는 수방상 공공의 안전에 중대한 관계가 있는 수방관리단체를 지정할 수 있다.」고 되어 있다.
⑥ 수방 기관
수방법 제5조에 의하면, 「수방관리단체는, 수방사무를 처리하기 위해, 수해방지단체를 둘 수가 있다.」고 되어 있다.
또 동조 제2항에서는,「수방관리단체(이하「지정관리단체」라 한다.)는 그 구역내에 있는 소방기관이 수방사무를 충분히 처리할 수 없다고 인정될 경우에 수해방지단체를 둔다. 」 라 되어 있으며, 동조 제3항에는「수해방지단체 및 소방기관은 수방에 관해서는 수방 관리자의 관할아래에 행동한다.」라 되어 있다.
⑦ 수방 계획
수방법 제25조에 의하면,「지정관리단체의 수방관리자는 수방협의회를 두는 지정관리 단체에서는 해당 수방협의회, 수방협의회를 두지 않고, 한편, 재해대책기본법 제16조 제1항
각주 042)
에 규정하는 시읍면 방재회의를 두는 시읍면인 지정관리단체에서는 해당 시읍면 방재회의에는 일찍이 도도부현의 수방계획에 맞는 수방계획을 정해 도도부현 지사에게 협의해야 한다.」라고 되어 있다.
⑧ 수방관리단체의 비용부담
수방법 제32조에 의하면, 「수방관리단체의 수방에 필요로 하는 비용은 해당 수방관리단체가 부담한다.」고 되어 있다.
⑨ 이익을 받는 시읍면의 비용부담
수방법 제32조의 二에 의하면,「수방관리단체의 수방에 의해 해당 수방관리단체의 구역의 관계시읍면 이외의 시읍면이 현저하게 이익을 받을 때는, 전조의 규정에 관계없이 해당 수방에 필요로 하는 비용의 일부를 해당 수방에 의해 현저하게 이익을 받는 시읍면이 부담하는 것으로 한다.」라 되어 있다.
또, 제32조의 二 제2항에는,「전항(제32조의 二)의 규정에 의해 부담하는 비용의 액수 및 부담방법은, 해당 수방을 실시하는 수방관리단체와 해당 수방에 의해 현저하게 이익을 받는 시읍면이 협의하여 정한다.」라 되어 있으며, 제32조의 二 제3항에는,「전항(제32조의 二 제2항)의 규정에 의한 협의가 성립하지 않을 때는, 수방관리단체 또는 시읍면은, 그 구역이 속하는 도도부현 지사에게 알선을 신청할 수가 있다.」라고 되어 있고, 수방법 제32조의 二 제4항에서는,「도도부현 지사는, 전항의 규정에 의한 신청에 따라 알선을 하려고 하는 경우에, 당사자 중에 그 구역이 다른 도부현에 속하는 수방관리단체 또는 시읍면이 있을 때는 해당 다른 도부현의 지사와 협의해야 한다.」고 되어 있다.
라. 사방법
1) 사방법의 개요
일본의 사방법은 1897년 3월 30일 법률 제29호로 제정된 후, 1999년 12월 22일 법률 제160호 개정되어 2001년 1월 6일부터 시행되고 있다. 사방법의 구성은 총 5장, 52조로 구성되어 있으며, 주요내용은 제1장 총칙, 제2장 토지의 제한 및 사방설비, 제3장사방에 관한 비용부담, 토지소유자의 관리의무 및 수입 등, 제4장 경찰, 감독 및 강제수속, 제5장 보칙, 제6장 부칙으로 되어 있다.
2) 사방법의 목적
국토교통대신이 지정한 토지에 관하여 치수상 사방 시설을 하는데 있다.
마. 사태 등 방지법
1) 사태 등 방지법의 개요
일본의 사태 등 방지법은 1958년 3월 31일 법률 제30호로 제정되었고, 2002년 2월 8일 법률 제1호로 최종 개정되어 총 6장 55조로 구성되어 있으며, 제1장 총칙, 제2장 사태 방지구역에 관한 관리, 제3장 사태 방지구역에 관한 비용, 제4장 석탄광산 붕괴방지구역에 관한 관리 등, 제5장 잡칙, 제6장 벌칙, 그리고 부칙으로 되어 있다.
2) 사태 등 방지법의 목적
사태 및 석탄광산의 붕괴에 의한 피해를 제거, 또는 경감하기 위하여, 사태 및 석탄광산의 붕괴를 방지하고, 더 나아가 국토의 보전과 민생의 안정에 이바지하는 것을 목적으로 한다.
바. 급경사지 붕괴에 따른 재해방지에 관한 법률
1) 급경사지 붕괴에 따른 재해방지에 관한 법률의 개요
급경사지 붕괴에 따른 재해방지에 관한 법률은, 1969년 7월 1일 법률 제57호로 제정되었으며, 2002년 2월 8일 법률 제1호로 최종개정되었다. 이 법의 구성은, 제1장 총칙(제1조-제5조), 제2장 급경사지 붕괴 위험구역에 관한 관리 등 (제6조-제20조), 제3장 급경사지 붕괴 위험구역에 관한 비용(제21조-제23조), 제4장 잡칙(제24조-제26조의 2), 제5장 벌칙(제27조-제30조) 및 부칙으로 되어 있다.
2) 급경사지 붕괴에 따른 재해방지에 관한 법률의 목적
급경사지 붕괴에 따른 재해방지에 관한 법률은, 급경사지 붕괴에 의한 재해로부터 국민의 생명을 보호하기 위해 급경사지 붕괴를 방지하기 위해서 필요한 조치를 강구함과 동시에 민생의 안정과 국토의 보전에 이바지하는 것을 목적으로 한다.
3) 급경사지 붕괴에 따른 재해방지에 관한 법률의 정의
이 법에서,「급경사지」란, 경사도가 30도 이상인 토지를 말한다. 그리고,「급경사지 붕괴방지시설」이란, 동법 제3조 제1항
각주 043)
의 규정에 의해 지정되는 급경사지 붕괴위험구역 내에 있는 옹벽, 배수 시설 그 외의 급경사지 붕괴를 방지하기 위한 시설을 말한다.
「급경사지 붕괴 방지공사」란 급경사지 붕괴 방지시설의 설치 또는 개조, 그 외 제1항의 규정에 의해 지정되는 급경사지 붕괴위험 구역 내에 있어서의 급경사지의 붕괴를 방지하기 위한 공사를 말한다.
사. 공공토목시설 재해복구사업비 국고부담법
1) 목적
공공토목시설의 재해복구사업비에 대해 지방공공단체의 재정력을 감안하여 국가의 부담을 정해 재해의 조속한 복구를 도모함과 함께 공공의 복지를 확보하는 것을 목적으로 한다.
2) 정의
「재해」란 폭풍, 홍수, 고조, 지진 그 외의 이상자연현상으로 인해 발생하는 재해를 말하며,「재해복구사업」이란 재해로 인해 발생한 사업으로 재해시설을 원형으로 복구하는 것을 말한다. (원형으로 복구하는 것이 불가능한 경우, 해당 시설이 종전의 기능으로 회복되도록 복구하는 시설도 포함한다. 이하 같다. )
재해로 인해 발생한 사업으로, 재해시설을 원형으로 복구하는 것이 곤란 또는 부적당할 경우, 이것을 대신해야 할 필요한 시설을 하는 것을 목적으로 하는 경우도 재해복구사업으로 간주한다.
아. 개정 하천법)에 관해서
각주 044)
1) 개정의 취지
일본의 현행 하천법은 1964년에 제정된 것이고, 본 개정은 최근 국민의 환경에 대한 관심의 증대, 지역의 실상에 적합한 하천정비의 필요성, 빈발하는 갈수 상황 등을 근거로 환경정비와 보전을 하천법의 목적으로 포함시키기 위하여 하천에 관련된 계획제도를 근본적으로 재검토함과 동시에 이상 갈수시에 용수사용을 원활히 하기 위한 조치 등을 강구하였다.
2) 개정법의 개요
「하천 환경의 정비와 보전」 을 위해 지역의 의견을 반영한 하천 정비 계획 도입이 목적이며, 하천이 가지는 다양한 자연 환경이나 강변 공간에 대한 국민의 욕구가 높아지는 것에 부응하기 위해, 하천 관리의 목적으로서「치수」,「이수」와 더불어「하천 환경」(수질, 경관, 생태계 등)의 정비와 보전을 강화한다.
새로운 계획 제도로 ①「하천정비기본방침」과 ②「하천 정비 계획」을 들 수 있는데, 하천정비기본방침은 장기적인 방침으로, 계획 고수 유량 등의 기본적인 사항에 대해 하천 관리자가 하천심의회의 의견을 들어 결정하는 것으로 말하며, 하천정비계획은 구체적인 정비계획으로, 댐, 제방 등의 구체적인 정비의 계획에 대해 하천관리자가 지방자치단체의 장, 지역주민 등의 의견을 반영하여 결정하는 것을 말한다.
또한, 이상 갈수시, 원활한 수리 사용의 조정을 위한 조치로서, 원활한 용수 사용의 조정을 피하기 위해, 용수사용자는 초기 단계부터 협의에 노력하고, 또 하천 관리자는 정보 제공에 노력함과 동시에 용수배분(융통)에 허가가 필요할 경우, 수속의 간소화를 하도록 하였고, 제방이나 댐, 저수지의 기능을 유지·증진하기 위해, 제방이나 댐, 저수지 주변의 일정 폭의 수림대를 현행 보안림 제도 등과 조정한 후, 하천관리시설로서 적정하게 정비 또는 보전할 수가 있도록 조치하였다.
한편, 수질사고 처리 등의 원인자 시행 및 원인자 부담으로, 기름의 유출 등 수질사고 등에 대해, 원인자에게 처리시키거나 비용을 부담시키는 것으로 하였다. 그리고, 불법계류 선박대책의 추진으로는, 하천관리자가 불법계류선박 등의 매각, 폐기 등의 조치를 신속하게 실시할 수 있도록 하였다.
3.4 일본 홍수정책의 분석
3.4.1 일본의 방재기본계획
가. 일본의 방재기본계획의 목적과 방재에 대한 시각
일본의 국토는 지진, 해일, 폭풍, 호우, 사태, 홍수, 고조, 화산분화, 폭설 등 아주 다양한 자연재해가 발생하기 쉬운 자연 조건 하에 위치해 있을 뿐만 아니라, 사회·산업의 고도화, 복잡화, 다양화에 따라, 홍수재해를 비롯하여 지진재해, 해상재해, 항공재해, 철도재해, 도로재해, 원자력재해, 기타 위험물 등의 재해, 대규모 화재, 임야화재등의 대규모 사고에 의한 피해(사고재해)에 대해서도 방재대책의 한층 더 충실한 강화가 요구되고 있는 실정이다.
오늘날까지 재해발생원인의 분석, 예측과 취약한 재해환경의 정비에 과학기술과 자원을 투입하였지만 재해의 근절에는 한계가 있어 때로는 많은 인명과 재산을 잃어온 것이 사실이다.
재해대책기본법에 기초한「방재기본계획」은 진도 7을 기록하고 6,300명을 헤아리는 사망·행방불명자를 낸 한신·아와지 대지진 등 최근 경험한 대규모 재해의 경험을 기초로, 최근의 방재를 둘러싼 사회구조의 변화 등에 입각해, 일본에서 방재상 필요하다고 사료되는 각 시책의 기본을, 국가, 공공기관, 지방공공단체, 사업자, 주민 등 각각의 역할을 분명하게 정하고, 방재업무계획 및 지역방재계획에서 중점을 두어야 할 사항의 지침을 제공함으로서 일본의 재해 대처 능력을 증대하는 것을 도모하는 것을 목적으로 하고 있다.
방재기본계획은 재해에 대한 경험과 대책이 축적되어감에 따라 수시로 재평가되어 필요에 따라 수정을 할 수 있는 계획이다.
재해 경감에는 항구적인 재해대책과 재해시 효과적 대응이 중요하지만, 이와 같은 대책은 하루아침에 되는 것이 아니기 때문에 국가, 공공기관, 지방공공단체, 사업자, 주민 모두가 방재에 대한 적극적이고 계획적인 행동과 상호 협력을 착실히 쌓아감으로서 달성해 갈 수 있는 것으로 인식해야 한다.
나. 방재의 기본방침
방재는 재해가 발생하기 쉬운 자연조건 하에서, 치밀한 인구, 고도화된 토지이용, 증가하는 위험물 등의 사회적 조건 하에서 일본의 국토 및 국민의 생명과 재산을 보호하는 행정상 가장 중요한 시책 중 하나이다.
방재는 시간의 경과와 함께 재해예방, 재해응급대책, 재해복구·부흥의 3단계가 있고, 각각의 단계에서 국가, 공공기관, 지방공공단체, 사업자, 주민 등이 일체가 되어서 최선의 대책을 강구해야 한다.
1) 재해예방
주도면밀하고 충분한 재해 예방을 위해서는,
① 재해에 강한 국가 만들기, 마을 만들기를 실현하기 위한, 주요교통·통신기능의 강화, 국토보전사업 및 시가지 개발사업 등에 의한 재해에 강한 국토와 마을의 형성, 및 구조물·시설, 라이프 라인 기능의 안전성 확보
② 사고재해를 예방하기 위한 안전대책의 충실
③ 재해 발생 시, ⓐ 재해응급대책, 그 후의 ⓑ 재해복구·부흥을 신속하고 원활하게 하기 위한 사전의 체제 정비, ⓒ 시설·설비·기자재 등의 정비·충실, ⓓ 식료·음료수 등의 비축, ⓔ 방재 훈련의 실시 등
④ 국민의 방재 활동을 촉진하기 위한 주민으로의 ⓐ 방재사상·방재지식의 보급, ⓑ 방재훈련의 실시, 및 자주방재조직 등의 육성 강화, ⓒ 자원봉사 활동의 환경정비,ⓓ 기업 방재의 촉진 등이고,
⑤ 예지·예측연구, 공학적, 사회학적 분야의 연구를 포함한 방재에 관한 연구의 추진, 관측의 충실·강화, 및 이것들의 방재시책으로의 활용 등을 시행한다.
2) 재해응급대책
신속하고 원활한 재해응급대책으로는,
① 재해발생의 징후가 파악된 때의 경보 등의 전달, 주민의 피난유도 및 재해미연방지활동
② 대규모 사고가 발생한 경우 등에서의 신속한 정보의 연락
③ 재해발생시, 직후의 피해규모의 조기파악, 재해에 관한 정보의 신속한 수집 및 전달, 및 그를 위한 통신 수단의 확보
④ 재해응급대책을 종합적, 효과적으로 하기 위한 관계 기관 등의 활동체제의 확립, 및 타 기관과의 제휴에 의한 응원체제의 확립
⑤ 재해발생 중에 그 확대를 방지하기 위한 소화·수방 등의 재해방지활동
⑥ 피해자에 대한 구조·구급활동과 부상자에 대한 신속하고 적절한 의료활동
⑦ 원활한 구조·구급, 의료 및 소화활동 등을 지지하고, 또 피재자에게 긴급물자를 공급하기 위한, 교통규제, 시설의 응급복구, 장해물 제거 등에 의한 교통의 확보, 및 우선도를 고려한 긴급수송
⑧ 피해자의 안전한 피난장소로의 유도, 피난장소의 적절한 운영관리, 응급가설주택등의 제공 등 피난수용활동
⑨ 피해자의 생활유지에 필요한 식료·음료수 및 생활 필수품 등의 조달, 공급
⑩ 피해자의 건강상태 파악, 및 필요에 따른 구호소의 개설, 가설 화장실의 설치, 폐기물 처리 등의 보건위생활동, 방역활동, 및 신속한 유체의 처리 등
⑪ 방범활동 등에 의한 사회질서의 유지, 물가의 안정, 물자의 안정공급을 위한 시책의 실시
⑫ 피해자의 생활확보에 이바지할 라이프 라인, 교통시설 등의 시설·설비의 응급 복구
⑬ 유언비어 등에 의한 사회적 혼란 방지 및 적절한 판단과 행동을 유도할 수 있는 정확한 정보전달
⑭ 2차 재해의 위험성 판단 및 필요에 따라 주민의 피난, 응급대책의 실시
⑮ 자원봉사, 구호물자·의연금, 해외 지원의 적절한 수용 등을 시행한다.
3) 재해복구·부흥
적절하고 빠른 재해복구·부흥을 위해,
① 피해지역의 복구·부흥 기본방향의 조급한 결정과 사업의 계획적 추진
② 피해시설의 신속한 복구
③ 재 재해의 방지와 보다 쾌적한 도시환경을 지향한 방재 마을만들기
④ 신속하고 적절한 쓰레기 처리
⑤ 피재자에 대한 자금원조, 주택확보, 고용확보 등에 의한 자립적 생활재건의 지원
⑥ 피재중소기업의 부흥 등, 지역의 자립적 발전을 향한 경제부흥의 지원
⑦ 국가, 공공기관 및 지방공공단체는, 서로 제휴를 취하면서, 이 재해대책들의 기본적 사항에 대해서 추진을 도모 등을 시행한다.
다. 방재를 둘러싼 사회·구조의 변화와 대응
근년의 도시화, 고령화, 국제화, 정보화 등 사회구조의 변화에 의해 재해 취약성이 높아졌고, 따라서 국가, 공공기관 및 지방자치단체는 이 변화들에 충분히 배려하면서 다음의 변화에 충분한 대응을 도모해야 한다.
도시화의 급속한 진전에 따라 재해에 강한 도시구조의 형성을 도모, 방재를 배려한 토지이용의 유도, 위험지역 등의 정보 공개, 고층빌딩, 지하공간 등의 안전확보 대책등을 강구해야 하며, 고령자(특히 독신노인), 장애자, 외국인 등 소위 재해약자의 증가에 대비하여, 다른 복지시책과의 제휴 하에 대비해야 한다. 그리고, 라이프라인, 컴퓨터, 정보통신 네트워크, 교통 네트워크 등의 의존도의 증대에 대비하여 이들 시설의 내재화 및 보완적 기능을 확보해야 하며, 커뮤니티, 자주 방재조직 등의 강화와 주민참여에 의한 정기적 방재훈련, 방재의식의 고양 등을 도모해야 한다. 또한, 근년의 고도한 교통·수송체계의 형성, 원자력의 발전, 고층 빌딩, 지하공간, 터널, 교량 등 도로구조의 대규모화 등에 따른 사고재해를 대비해야 한다.
라. 방재계획의 효과적 추진
본 계획에 기초하여 지정 행정기관 및 지정 공공기관은 방재업무계획, 지방자치단체는 지역방재계획을 수립하여 각각 기관이 해야할 역할 등을 지역의 실태에 입각하면서 작성, 수정할 필요가 있다. 이때 해당 단체의 자연적 사회적 조건 등을 감안해서, 각 사항의 검토 후, 필요한 사항을 기재하고, 특수한 사정이 있는 경우에는, 적절히 필요한 사항을 덧붙인다.
지정 공공기관이 방재업무계획을 작성할 때 해당 기관의 지역특성 등을 배려해야한다.
지정행정기관, 지정공공기관 및 지방자치단체의 방재담당 부국은 방재계획을 효과적으로 추진하기 위해 타 부국과의 제휴 또 기관간의 제휴를 도모하면서, 다음의 3가지, ① 매뉴얼(실천적 응급활동 요령을 의미)의 작성과, 훈련 등을 통한 직원의 철저한 주지, ② 계획, 매뉴얼의 정기적인 점검, ③ 다른 계획(개발계획, 투자계획 등)의 방재 관점에서 체크를 실행한다.
국가, 지정공공기관 및 지방자치단체는 방재기본계획에 의한 방재업무계획 및 지역방재계획 추진을 위한 재정부담, 원조, 지도의 충실에 최대한 노력하고 제도 등의 정비, 개선 등에 대해서 노력해야 하며, 방재계획을 효과적으로 추진하기 위해 국민의 방재의식의 고양에 노력한다.
국가는 필요에 따라, 재해, 지역을 특정한 각종 요강, 대강과 활동요령, 내진성에 관한 설계 지침 등의 작성, 재평가를 도모하고 국가는 지방공공단체에 대해 피해 상황의 작성·개량을 지원하기 위한 조사연구를 추진하며, 방재계획작성을 지원하기 위해 방재관련정보를 축적하고, 정보제공 및 적절한 지도 조언을 실행한다.
국가, 지정 공공기관 및 지방자치단체는 각각의 기관이 해야 할 역할을 정확하게 실행하고, 상호 밀접한 제휴를 도모해야 한다. 또, 지방자치단체끼리 제휴를 도모해 광역적인 관점에서 방재에 관한 계획의 작성과 대책의 추진을 도모하다.
한편, 지정공공기관 이외의 공공기관 등에서는 방재기본계획에 제시된 조치, 시책, 사업 등에 대해 각각의 실정 등을 감안해 실시하도록 특별한 배려를 요망한다.
3.4.2 일본의 홍수 대책의 분석
일본 국토교통성 하천국의 홍수관련 정책은 표 3-8에서 보는 바와 같이 재해에 강한 도시의 구축, 안전한 지역 만들기에 있다고 할 수 있다.
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또한 치수사업 7개년 계획 제9차 사업은 상술한 정책구분에 의거하여 「자연을 살린 강」을 목표로 다음과 같이 4가지 기본방침으로 요약할 수 있다.
첫째, 한신·아와지 대지진 등의 교훈을 살린 안전한 사회기반의 형성
둘째, 빈발하는 갈수의 해소에 의한 안심할 수 있는 생활의 확보
셋째, 지역으로부터의 요망이 강한 깨끗한 물과 녹지대의 수변의 창출
넷째, 개성이 풍부한 활력 있는 지역 만들기의 지원
이 중 홍수와 관련된 치수사업의 근간은 "재해에 강한 도시 만들기를 통한 안전한 사회기반의 형성"이라 할 수 있으며, 이러한 목표를 달성하기 위한 치수대책은 크게 하도대책과 유역대책으로 요약할 수 있다.
그 중 일본의 하도대책은 다음과 같이 6개로 구분할 수 있으며, 기본적으로 홍수위의 상승을 억제하는 기법에 주안점을 두고 있다. 그러나 도시지역에서는 급격한 도시화의 진전과 개발에 따른 유출의 증가, 불투수층의 증가로 인한 홍수도달시간의 단축, 첨두유량의 증가 등을 하도대책 만으로는 감당하기 어려운 곳이 대부분이며, 이를 해소하기 위해서 종합적인 치수대책이 필수불가결이다. 이러한 도시지역의 종합적인 치수대책은 하도 뿐만 아니라 홍수를 유역 전체에서 감당하고자 하는 유역대책이 필요하며다. 또한 홍수대책에 있어서도 양호한 하천환경의 보존과 복원을 동시에 달성하여야하는 대전제에서 일괄적으로 추진되고 있다.
3.4.3 홍수재해 관련 관리체계
가. 일본의 하천관리 체계
1) 일본의 하천구분
일본의 하천구분은 표 3-9와 같으며 모식도로 나타내면 그림 3-5와 같다.
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2) 일본의 하천관리체계
일본의 하천관리체계는 그림 3-6과 같으며, 하천관리는 하천의 등급에 따라 이루어진다. 1급 하천은 "하천법 제9조"에 기초하여 건설대신이, 2급 하천은 "동법 제10조"에 의해 도도부현 지사가, 또한 1급 및 2급 하천 이외의 하천은 시읍면장이 지정한 준용하천은 "동법 제100조"에 의해 시읍면장이 수행한다.
또한 1급 하천 중 지정구간에 대해서는 "동법 제9조 2항"에 의해 대규모의 용수사용의 허가, 기본계획의 책정 등을 제외하고는 도도부현 지사에 그 책임을 위탁할 수 있도록 되어 있다.
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3) 일본의 하천관리조직 및 업무
일본의 하천관리는 중앙의 하천국과 10개의 지방정비국 등으로 나누어지며, 지방국산하에는 유역단위의 공사사무소가 유역의 국가하천 관련 하천업무를 총괄하고 있다.
국토교통성의 조직은 총 64,767명으로 본성에 대신광방, 종합정책국, 국토계획국, 토지·수자원국, 도시·지 역정비국, 하천국, 도로국, 주택국, 철도국, 자동차교통국, 해사국, 항만국, 항공국, 북해도국, 정책총괄관을 두어 4,148명이 근무하고 있다. 토지·수자원국에 총무과, 토지정보과, 지가조사과, 토지이용조정과, 국토조사과, 수자원부(수자원정책과, 수자원계획과, 수자원지역대책과)를 두어 103명이 근무한다. 도지·지역정비국에 총무과, 기획과, 대도시권정비과, 지방정비과, 지가조사과, 토지이용조정과, 국토조사과, 하수도부(하수도기획관, 하수도사업관, 유역관리관)를 두어 243명이 근무한다. 그러나 상수도는 후생성 소관업무로 되어 있다.
하천국 사방부에서 인명 및 공공시설보호를 위한 토사재해예방에 관한 사방업무를 수행하고 있으며 산림보호를 위한 사방업무는 농림수산성 임야청에서 따로 수행하는 점이 특이하다. 지방하부조직으로 8개 지방(도호쿠(東北), 칸토(關東), 호쿠리쿠(北陸), 추부(中部), 킨키(近畿), 주고쿠(中國), 시코쿠(四國), 큐슈(九州))정비국, 북해도개발국, 지방운수국, 지방항공국, 항공교통관제부를 두어 40,316명이 근무하고 있다. 또한 8개 지방정비국과 북해도개발국에 총무부, 기획부, 건정부, 하천부, 도로부, 항만공사부, 연선부, 용지부를 두고 그 밑에 316개 공사사무소와 840개 출장소를 두어 22,972명이 근무하고 있다. 외청 조직으로는 선원노동위원회, 기상청, 해상보안청, 해난심판청을두어 18,606명이 근무하고 있다. 그 외 기타 조직으로 심의회, 연구소, 대학교, 국립지리원 등에 1,697명 그리고 국토기술종합연구소에 394명이 근무하고 있다.
하천국의 업무내용은 재해를 예방하고 수자원을 개발하며, 이들을 효율적으로 이용이용함과 동시에 친수적인 수변 공간을 정비하는 등, 하천을 통하여 종합적인 국토 만들기라 할 수 있으며, 하천에 관한 행정의 틀을 다음에 기술한다. 참고로, 2002년도 하천국에서 계획하고 있는 업무 영역을 살펴보면 표 3-11과 같다.
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나. 일본의 하천관리체제 재검토
1) 일본의 하천관리비용분담
일본의 하천관리에 대해서는 국토의 보존 및 개발을 위한 근간이 되는 것이기 때문에 국가행정상 중요한 위치를 차지하고 있으며, 하천관리에 관한 사무는 국가의 업무로서 자리 잡고 있으나, 하천관리의 혜택을 가장 직접적으로 받는 것은 해당 하천이 존재하는 유역의 주민이기 때문에 하천관리에 소요되는 비용에 대해서는 국가 및 도도부현이 분담하는 것으로 되어있다. 이 분담 비율은 표 3-12와 같다.
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□ 일본의 지방교부세
지방교부세에 의한 하천관계비용의 확보상황을 보면 도도부현에 대해서는「토목비」중「하천비」로서 하천연장을 기본(표준단체의 행정규모 : 5,000km (1급 하천 4,000km, 2급 하천 1,000km))으로 표 3-13과 같이 확보되어 있다. 그러나 시읍면에 대해서는「그 외의 행정비」중의「그 외의 제비」중, 하천연장이 아니라 면적을 기초(표준단체의 행정규모 : 160㎞² (종별 보정 후 24㎞²))로 하여 표 3-14와 같이 얼마 되지 않는 상황이다.
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① 정렬지정도시 등에서의 하천관리권한
일본 하천법은 법의 대상이 되는 하천을 수계별로 그 중요도에 따라, 1급 하천, 2급 하천 및 준용하천의 3종류로 구분하여 건설대신, 도도부현 지사 및 시읍면의 장이 관리하도록 되어 있다. 이것은 하천의 중요도에 따라 업무를 분담하여, 국가 및 지방공공단체의 적절한 재정부담에 의해 치수사업을 계획적으로 추진하기 위한 체제로 정비하고 동시에 각 수계에 대해 광역적인 입장에서 물을 합리적으로 이용하고 수계를 일관한 관리를 하기 위해 도입된 제도이다.
그러나 근년에 이르러 사회, 경제의 발전과 함께 치수·이수의 기능을 확보함과 동시에 하천환경의 보존·정비가 동시에 필요한 시대로 변화되어 가고 있고, 주민의 생활과 밀접한 세밀한 치수대책, 특히 경관·친수성 등을 살린 하천정비, 도시 만들기계획에 따른 하천정비의 요청이 증대되고 있는 실정이다.
이와 같은 상황에 대처하기 위해 국토교통성은 향후 하천정비 추진방법에 대해 지역주민의 의견을 적절히 반영하여 지역의 개별적인 사정에 대한 보다 세심한 배려를 하고 지역정비를 목적으로 하는 타 사업과 보다 긴밀한 조정을 통해서 하천정비를 추진하도록 하였다. 이러한 추진을 효율적으로 수행하기 위해 수계의 일괄 관리에 지장을 주지 않은 범위에서 지역에 가장 밀착한 행정을 하고 있는 시읍면장을 하천정비의 주체로 하기 위해 1987년에 하천법의 일부를 개정하였다.
이 하천법의 개정으로 시읍면장은 지정구간 내의 1급 하천 및 2급 하천에 대해 사전에 하천관리자와 협의하여 일정부분의 하천공사 또는 하천의 유지사업을 수행할 수 있게 되었으며, 이 경우 하천관리자를 대신하여 권한을 행사할 수 있게 하였다.
시읍면장이 행하는 하천공사 또는 유지에 필요한 비용은 해당 시읍면장이 부담하며, 국가 및 도도부현이 해당비용 중 개량공사에 필요한 비용의 일부를 부담하도록 하였다. 이것으로 지정구간 내의 1급 하천 및 2급 하천에 대해 도시 소하천 개수사업 및 하천환경정비사업의 실시 등 하천정비에 시읍면의 참가가 가능하게 되었다.
즉, 시읍면장은 하천법 제100조에 의거하여 준용하천을 관리하는 것 이외에 동법 제16조 2항에 의거하여 지정구간 내의 1급 하천 및 2급 하천에 대해서 사전에 하천관리자와 협의하여 표 3-15와 같이 하천공사와 유지관리를 할 수 있게 되었으며, 하천관리자를 대신하여 권한을 행사할 수 있게 되었다.
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정령 지정도시 등(35시구)은 지역주민의 의견을 고려해 토지의 고도이용을 목적으로 실시하는 도시재개발사업, 구획정비사업 등에 의한 도시 만들기와 어울리는 하천개수사업을 실시하고, 경관, 친수성 등을 살린 하천환경정비에 대한 요청이 크므로 자발적으로 해당 도시지역과 연관되는 하천정비를 위해 다수의 사업과 하천행정과 연계되도록 체제 정비가 실시되었다. 도도부현과 정령 지정도시의 사업량 및 체제에 대해 살펴보면, 정령 지정도시 쪽이 도도부현 보다 더 많은 하천사업을 실시하게 되었고 체제도 짜임새 있게 운영되게 된 것을 알 수 있다.
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다. 일본의 방재 관련 조직체계
1) 내각부의 방재 기능 강화
재해대책은 국가, 지방공공단체, 공공기관, 주민 등의 협력 하에 종합적, 통일적으로 실시될 필요가 있다. 이를 위해 2001年 1月, 중앙성청 재편에 의해 방재 분야가 내각의 중요정책으로 채택됨에 따라 새로이 설치된 내각부에 방재 부문이 강화되어 행정각부의 시책을 기획, 입안 및 종합 조정을 할 수 있도록 하였다. 구체적인 사고재해를 포함한 다양한 재해대책에 대해서 신속하고 효율적인 대응이 가능하도록 관계 성청을 종합적으로 조정하도록 되어 있다.
2) 내각부의 방재기능 역할
재해대책은 크게 예방, 응급대책, 복구의 3단계로 구분되며, 이들 모두 관계행정이 광범위하게 관계되어 있어 강한 통솔력 하에서 종합적으로 추진될 필요가 있다. 따라서 내각부에서는 중요 정책회의의 하나로 중앙방재회의를 설치였을 뿐만 아니라 방재를 담당하는 정책통괄관 (내각부에 두는 정책통괄관 중 1인)은 방재를 담당하도록 하였으며, 내각총리대신의 통솔 하에 재해대책의 기획입안·총합조정을 행하도록 하여 내각관방과도 연계하는 등 한층 더 종합적인 재해대책을 추진할 수 있도록 하였다. 구체적으로 재해예방시책으로 실시하는 종합적 방재훈련, 방재지식의 보급·계몽, 지진이나 화산 등 각종 재해 대책을 추진함과 동시에 대규모의 재해가 발생했을 경우에 정부의 주도 하에 재해응급대책을 수행할 수 있도록 즉각 재해대책본부를 설치하고 중심적인 역할을 담당하게 될 뿐만 아니라 피해자의 생활재건지원이나 부흥시책을 종합적으로 추진하도록 되어 있다. 또한 국제방재전략이나 아시아방재센타 등을 통하여 국제방재협력에도 활발히 추진하도록 하고 있다.
3) 중앙 및 지방의 재해대책 조직 및 역할
일본 중앙정부는 전 각료 및 일본은행, 일본 적십자사 등의 공공기관의 대표자로 구성되는 중앙방재회의를 설치하여 방재에 관한 정부 전체의 시책을 일괄적으로 추진하기 위해 기본방침의 입안이나 종합조정 등을 위한 조사심의 및 방재기본계획의 추진등을 시행하고 있다.
도도부현, 시읍면은 지방공공단체, 지정지방행정기관, 경찰·소방기관, 지정공공기관 등의 장 또는 그 지명하는 직원으로 구성되는 도도부현 방재회의, 시읍면 방재회의을 설치하여, 이들 기관이 정하는 지역방재계획 등에 의해 각종 재해대책이 실시되고있다.
또한 재해대책기본법은 독립행정법인, 인가법인, 특수법인 및 민간회사 중, 내각총리대신이 지정공공기관으로 지정하여 재해대책에 관련된 각종 책무를 부과하고 있다. 2002년 3월 현재 60개 기관이 지정공공기관으로 지정되어 있다.
중앙과 지방의 재해대책 조직을 비교 분석해 보면 표 3-17과 같다.
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라. 중앙방재회의
전술한 중앙성청 재편과 함께 종전 총리부의 특별기관이었던 중앙방재회의는 새로이 「중요정책에 관한 회의」로 다시 태어나 총리 및 방재담당대신의 의견개진을 할 수 있는 권능이 부여되었을 뿐만 아니라, 새로운 권한으로 각료 및 일본은행 등의 지정공공기관의 대표자에게 방재의 전문가나 실무자를 구성원으로 보강할 수 있게 하는 등 기능강화가 이루어졌다. 중앙방재회의의 조직표는 그림 3-9와 같다.
중앙방재회의는 성청 재편 후, 2002年 4월말까지 모두 4회 개최되었으며, 중요 내용은 표 3-18과 같다.
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또한 중앙방재회의는 전문적 사항을 조사시키기 위해 의결에 의해 전문 조사회를 설치할 수 있으며, 성청 재편 후 2002年 4월말까지 5개의 전문 조사회가 표 3-19와과같이 설치되어 있다.
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마. 국토교통성
1) 조직
국토교통성의 홍수재해관련 조직은 4개국으로 구성되어 있으며, 하천국은 방재 중심으로 조직되어 있는 것이 특징이다.
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2) 방재조직
국토교통성의 방재조직으로,
첫째, 방재회의가 있다. 이는, 평상시 운영되는 것으로, 국토교통성 소관의 방재 업무를 정확하고 원활하게 수행하기 위한 조직이다.
둘째, 지진재해 경계본부가 있다. 이는, 재해예상시 운영되는 것이고, 지진방재대책강화구역(대규모 지진대책 특별조치법 제9조에 근거)에서 지진재해에 관한「경계선언」이 발령된 경우(동해지진이 대상)에 운영되는 조직이다.
셋째로, 비상재해대책본부 및 긴급재해대책본부가 있다. 이들은, 재해발생시 운영되는 조직으로, 재해가 발생한 경우에 재해응급대책 및 재해복구를 위한 활동을 신속하고 일체적으로 추진하기 위해 설치하게 된다. 대규모 재해가 발생한 경우는, 비상재해대책본부를, 현저하게 이상하고 격심한 재해가 발생한 경우는 긴급재해대책본부를 설치하게 된다.
3) 홍수재해관련 위원회 운영 실태
① 재해대책본부의 구성
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② 재해시 국토교통성의 방재체제
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4) 지자체의 수방조직, 임무
각주 045)
기상대로부터의 기상정보 또는 큐슈(九州)지방 정비국에서 수방경보 통지를 받아 수방조직이 필요하다고 인정되는 경우, 수방기준본부(준비체제) 및 지방준비본부(토목사업소)를 설치하고, 기상정보 또는 수방경보의 추이에 의해 필요하다고 인정된 경우, 수방본부(비상배치체제) 및 수방지방본부(토목사업소)를 설치한다.
다만, 재해대책본부가 설치된 경우에는 수방본부는 존속하지만, 재해대책본부의 반으로써 지역방재계획에 의거한 수방활동을 수행한다.
① 준비배치체제
i) 수방준비본부의 설치
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ii) 수방준비체제본부 설치시의 조직
iii) 수방준비본부 설치시의 활동
수방준비본부 설치시의 활동으로 우선, 수방준비본부인 「하천과」 는 기상대, 지부기관 기타 그 외 관계기관과의 정보연락을 취하고, 또한, 하천정보센터 단말기에 의한 강우상황 등의 정보를 필요에 맞게 지부기관에 전달한다.
「도로유지과, 사방과, 항만과」는 지부기관과의 정보연락을 취하고,「지부기관」은 수방관리단체에 통지함과 함께 정보연락을 실시하는 한편, 우량 등의 관측자료 등을 수집한다. 그리고,「수방관리단체」는 정보연락에 지장이 없는 체제를 유지한다.
② 비상배치체제
i) 수방본부의 설치
기상대 또는 기상대와 큐슈지방정비국 공동에 의한 기상정보의 통지를 받아서, 홍수 또는 고조의 위험이 있다고 인정된 경우는 수방본부를 설치한다. (수방본부의 설치 및 폐지는, 토목부장의 결재에 의한다) 수방본부가 설치된 경우는, 수방 지방본부도 설치된다. 표 3-24는 비상배치체제를 나타낸다.
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수방본부는 기상대로부터의 경보(폭우·홍수·고조)에 의해 반드시 설치하는 것이 아니라, 수방법 제10조의 4의 규정에 근거하여 수방 경보를 발령할 필요가 있을 경우, 태풍의 접근에 의해 중대한 재해가 예상되는 경우 등에 준비본부의 의견 등에 의해 토목부장의 판단으로 설치된다.
ii) 수방본부 설치시의 조직
iii) 수방(지방)본부설치시의 연락계통도
iv) 수방본부 각반의 구체적인 업무내용
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v) 수방지방본부의 업무
각 토목사무소는 각 지역특성, 규모 및 임무에 맞는 수방체제(지방본부) 및 임무분담을 정하여(각 지방본부계획서) 수방업무를 수행한다.
vi) 요원배치계획
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③ 현(縣)지사가 발령하는 수방경보
본부장은 법 제10조의 규정에 의해 기상대에서 홍수 또는 고조의 주의보, 경보통지를 받아서 또는, 홍수, 고조, 수재 위험이 있다고 인정되는 경우, 수방경보를 발령한다. 발령하는 경보 종류는 다음과 같다.
제1단계 대기 경계수위(潮位)에 달한다고 생각되는 경우.(수위 및 강우상황)
제2단계 준비 경계수위(조위)를 돌파한다고 생각되는 경우.
제3단계 출동 경계수위(조위)에 달하고, 또 상승할 것이라고 예상되는 경우.
제4단계 해제 경계수위(조위) 이하로 내려가서 물이 불어날 위험이 없다고 생각되는 경우.
④ 하천 및 수문관측원 현황 및 임무
2002년도 하천 순시원(공무원)은 31인이고, 2002년도 강우관측인 등의 인원은 표 3-29와 같고, 그 임무는 표 3-29와 같다.
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3.5 홍수재해 예보·예방체계
대규모 지진이나 홍수가 발생했을 때에 신속한 재해대책이 가능하도록 기상청으로부터의 지진정보, 관계 성청 등으로부터의 헬리콥터에 의한 피재영상정보, 또는 시읍면, 도도부현, 일본방송협회를 필두로 하는 지정공공기관, 그 외의 방재관계 기관으로부터의 피해상황·규모에 관한 정보 등 재해에 관한 제1차 정보를 정확히 수집하고 전국적인 피해규모나 정도를 파악함과 동시에 총리대신관저, 지정행정기관 등에 전달하기 위한 정보·통신체제의 정비를 추진하기 위해 재해에 관한 정보의 수집·전달시스템의 정비를 추진하고 있으며 그 상황은 다음과 같다.
3.5.1 방재정보수집·전달체제
홍수 등을 포함한 각종 방재정보는 관할 기관에서 수집하고 있는 실정이다.
지진·진파정보는 기상청이 전국 약 600개 지점의 진도계와 전국 180지점의 진파지진 관측시설을 설치하고, 지진활동 등 종합감시시스템(EPOS), 지진진파감시시스템(ETOS)를 정비하여 지진이나 진파의 관측데이터의 처리·해석을 행하고 있다.
소방청은 전국 약 3,400개 지점에 설치된 지진계로부터 관측된 진도정보를 소방청에 즉시 송신하는 「진도정보네트웍시스템」 을 정비하고 있다.
국립행정법인 방재과학기술연구소는 전국 약 1,000개소에 설치한 진계에 의한 네트웍정비가 도모되고 있어 지진발생시, 초동대응 등에 활용하고 있다.
우량·적설 등의 정보는 기상청에서 국지적인 기상정보를 수집하는 지역기상관측시스템 (AMeDAS) 이나 기상위성에 의한 구름의 분포·높이 등의 정보를 수집하는 정지기상위성시스템 (GMSS)으로 관측되고 있다. 또한 국토교통성은 1급 하천 등을 대상으로 우량·수위테레메타 및 레이다우량계를 병행 설치하여 정보처리설비로 구성되는 하천정보시스템을 운영하고 있다.
이들의 지진·진파, 우량·적설 등의 정보 중 지진·진파 등의 정보는 지진활동 등 종합 감시시스템 및 지진진파 감시시스템, 우량·적설 등의 정보는 기상자료 종합처리시스템 (COSMETS) 에 의해 기상청에서 해석, 여측이 이루어지고 있으며, 기상청본청에 설치되어 있는 전국 중앙기상자료 자동편집중계장치(C-ADESS)를 통하여 내각부, 방위청, 소방청, 해상보안청 등의 중앙부성청에 전달되고, 각 관할 기상태 등에 설치되어 있는 기상자료전송망(L-ADESS)은 국토교통성 지방정비국 및 지방공공단체에 직접 전달되며, (재)기상업무지원센타로부터 보도기관 등을 통해 일반에게 제공되고 있다. 또한 국토교통성은 우량·하천수위 등의 정보가 인터넷, 전화에 의해 리얼타임으로 제공하고 있다.
3.5.2 재해대책용의 무선통신네트웍
방재관계기관은 재해시, 유일한 통신수단이 되는 무선통신시설의 정비를 진행하고 있으며, 전문적으로 재해대책에 사용되는 무선통신넥트웍은 중앙방재무선망, 소방방재무선망, 도도부현 방재행정무선망, 시읍면 방재행정무선망, 방재상호통신용무선 등이 있으며 그 개요는 아래 그림 3-14와 같다. 이들 중 중앙방재무선망은 유사시를 대비해 고정통신회선, 위성통신회선, 이동통신회선으로 구성된다(그림 3-15 참조).
3.5.3 국토교통성의 방재예보·예방체제
국토교통성은 기상, 하천, 지진정보 등의 수집시스템을 가동하여 방재정보를 일반인에게 실시간으로 제공하고 있으며, 방재정보의 분석을 위해 국토교통성 산하에 방재정보센타를 운영하고 있다.
가. 방재센타의 기능
방재센타는 지진이나 풍수해 등에 의한 대규모 재해 시에 방재정보, 현지의 피해상황을 일원적으로 집약하여 재해 정보를 종합적으로 파악하는 기능을 가지고 있으며, 재해 시 긴급대책을 결정하기 위한 재해대책의 거점으로 활용하는 것을 목적으로 최첨단의 IT기술을 활용하여 설치되어 있다.
나. 방재정보시스템
1) 방재정보수집시스템
방재정보수집시스템은 국토교통성 및 관계기관이 수집·관리하고 있는 기상정보, 지진정보, 하천정보 등의 방재정보를 자동적으로 초집할 수 있는 시스템이다.
2) 피해상황파악시스템
피해상황파악시스템은 국토교통성 및 관계기관이 현지의 영상이나 헬리콥터로부터의 상공영상을 리얼타임으로 수집할 수 있는 시스템이다.
3) 피해예측시스템
피해예측시스템은 지진발생 직후의 정보가 매우 제한된 상황 하에서 개략적인 피해규모를 자동적으로 예측할 수 있는 시스템이다.
다. 국토교통성의 홍수정보수집·예보·예방체제(하천정보관리시스템)
국토교통성은 유관기관이나 재단법인 하천정보센타 등으로부터 수리·수문자료를 홍수정보를 인터넷을 통해 전국에 전달할 수 있도록 하천홍수정보에 대한 Web 페이지(http://www.river.go.jp)를 운영하고 있으며 주요한 홍수정보로서는 다음과 같은 것들이 있다.
- 레이더우량
- 기상경보·주의보에의 링크
- 테레메타 우량·수위·수질·적설
- 도도부현 하천정보에의 링크
- 수방경보
- 국토교통성 방재정보에의 링크
- 홍수예보
- 댐 방류통지
- 댐 정보
- 갈수정보
라. 지방정부(후쿠오카(福岡)현 총괄부 소방방재과)
후쿠오카(福岡)현·행정정보통신 네트워크 (도도부현 방재행정무선, 애칭「후쿠오카 하이파(hyper)네트」)에 대하여 기술한다.
1) 방재행정무선의 설치경위
전후부터 1955년대에 걸친 방재대책은 풍수해대책이 주류로, 이때 정비가 시작된 수방무선이 오늘날의 방재정보통신시스템의 선구적 기반이 되고 있다.
이와 같은 배경으로 1959년 9월에 대피해를 입은 이세만(伊勢灣)태풍의 경험에서 1961년 11월에 재해대책기본법이 제정되어, 이 법률이 오늘날까지 방재대책연관 제법률의 기본이 되고 있다.
더욱이, 1964년 6월의 니이가타(新潟)지진, 1943년 5월의 토가치오키(十勝沖)지진을 계기로 소방청과 도도부현을 연결하는 소방무선의 정비가 시작되어, 도도부현과 시읍면을 연결하는 도도부현 방재행정무선의 허가방침도 우정성(郵政省)에서 확립하고, 지방공공단체가 자영하는 대규모 통신 네트워크의 정비가 전국적으로 진행되어, 전자와 함께, 국가와 지방공공단체를 연결하는 방재통신망의 기본이 되고 있다.
2) 방재행정무선의 종류
일본의 방재행정무선의 종류와 역할은 다음 표 3-30과 같다.
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3) 도도부현 방재행정무선
재해대책기본법 제4조에서, 도도부현은 도도부현의 지역과 주민의 생명, 신체, 재산을 재해로부터 보호하기 위하여, 도도부현의 지역방재계획의 작성과 이의 실시, 시읍면 등이 처리하는 방재업무 등에 대한 실행지원과 종합조정을 수행할 책무를 가진다고 되어 있고, 다른 법률(수방법, 소방조직법, 기상업무법 등)에 의해서도 구체적인 행정순서가 정해져 있다. 도도부현 방재행정무선은 도도부현이 이들의 방재업무를 수행하기 위해 효과적인 통신연락망으로써 설치된 무선망이다.
4) 후쿠오카현(福岡縣) 방재·행정정보통신 네트워크의 정비
1982년 2월부터 운용하고 있는 후쿠오카(福岡)현의 방재행정무선은 정비 후 10년이 경과되었다는 점, 또 기능면으로 최신의 방재정보 고도화, 다양화에 대응할 수 없다는 점 등으로 인해 재정비의 시기를 맞고 있다. 이 때문에, 기설 지상계 회선의 재구축을 수행함과 더불어 위성계 회선을 활용하여 재해에 강하고, 멀티미디어에도 대응할 수 있고, 또한 일반행정면으로도 활용 가능한 방재·행정정보통신 네트워크(애칭「후쿠오카 하이파 네트」)의 정비를 실시하였다.
네트워크의 정비는 1995년도 기본계획을 하고, 1996년도에 실시설계, 1997년도~1999년도에 사업을 실시하여 2000년 4월부터 운용을 개시하였으며, 총 사업비로는 약143억 엔이 들어갔다
후쿠오카현(福岡縣) 방재·행정정보통신 네트워크의 주요특징으로는,
첫째, 재해에 강한 네트워크라는 점이다. 위성계 회선을 도입하여, 지상계 회선과 합쳐 사용하는 것에 의한 통신루트를 복수화 하여 재해시의 통신의 확보를 보다 공고히 하였다. 그리고, 위성계 회선의 국사(局舍)를, 현청 내의 별도 부지에 내진 구조로 건설하여 지진 등의 영향으로 지상계 회선의 기능이 정지한 경우에도, 위성계 회선 단독으로 운용이 가능하다.
둘째, 영상에 의한 재해현장상황의 파악이다. 헬리콥터 텔레비전 운송 시스템, 디지털카메라에 의한 화상전송 시스템을 도입하여, 재해현장 등의 영상정보 등을 리얼타임으로 현의 재해대책본부에서 수집된다.
셋째, 방재정보의 수집, 제공을 컴퓨터화 한 것으로, 재해대책의 신속화를 도모하기위해, 관계기관에 방재에 관한 정보를 수집, 제공하는 방재정보시스템을 도입하였는데, 그 종류는 표 3-31과 같다
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넷째, 행정용도로의 활용이다. 주요 무선중계소에 frame relay교환기를 도입하여, 후쿠오카현(福岡縣)의 재무회계, 인사급여, 각종 적산시스템 등의 행정정보의 온라인 데이터 통신으로 사용하고 있다.
5) 후쿠오카현 방재·행정정보통신 네트워크의 기본구성
3.6 홍수재해 대응체계
3.6.1 재해발생시의 조치, 응급대책
대규모의 지진, 홍수 등에 의한 재해가 발생했을 때에는 재해응급대책을 신속하면서도 원활히 실시하기 위해 피해상황이나 응급대책에 관한 정보를 정확히 수집하고 신속히 전달할 필요가 있다. 특히 재해의 초기단계에는 그 피해규모나 정도를 전국적으로 파악하는 것이 매우 중요하다.
수상에게 신속한 보고연락을 행하기 위해 1995년 2월 21일의 각의결정에서 내각정보 조사실을 정보전달의 창구로 하고 1996년 5월 11일에는 내각정보 조사실의 일부로서 내각정보 집약센타가 설립되어, 수상 보고를 24시간 체제로 대응할 수 있도록 하였다. 게다가 사회적 영향이 큰 돌발적 재해가 발생한 경우, 내각 차원의 초동조치를 신속히 하기 위해 관계 성청의 국장 등의 간부가 수상관저 위기관리센타에 긴급히 모여 정보집약을 하도록 하였다. 이 외에 수도직하형 등 대규모지진이 발생하였을 때, 내각의 초동 체제에 대한 각의 결정에 의해 각 각료의 집합장소의 순위를 ① 관저(위기관리센타), ② 내각부 (중앙 합동청사 제5호관), ③ 방위청 (중앙지휘소), ④ 입천광역 방재기지 (재해대책본부예비시설)로 하였다.
또한 내각의 위기관리기능을 강화하기 위해 1998년 4월에 내각위기관이리감이 설치됨과 동시에 내각안전보장실이 내각안전보장·위기관리실로 개편되어 위기관리관계 성청 연락회의가 설치되었다.
뿐만 아니라 2001년 1월 6일의 성청 개편에 따라 내각관방의 기동성, 기획립안·종합조정기능의 강화를 도모하기 위한 내각안전보장·위기관리실, 내각내정심의실 및 내각외정심의실을 폐지하고 대신에 특별직의 내각관방부장관보 3인을 두어 그 중 1명이 안전보장, 위기관리를 수행하게 되었다.
한편 신관저 지하1계에 설치된 위기관리센타는 2002년 4월 16일부터 운영을 시작하였다. 새로운 위기관리센타는 정부의 위기관리기능을 충분히 발휘할 수 있도록 내진성을 포함한 건물의 안전성, 신뢰성이 확보되어 최신의 멀티미디어에 입각한 정보통신설비 외에 복수사태에도 대응 가능한 기능, 즉 24시간 대응형 집무기능 등이 구비되어 있다. 이로부터 재해 시에 초기 대응이 보다 신속·정확히 행할 수 있도록 하였다.
이 외에 1995년도 이후, 관계기관의 신속한 초기 체제의 정비를 위해 경찰청 및 도도부현 경찰은 광역 긴급원조대의 설치, 소방청 및 지방공공단체는 긴급소방 원조대의 정비가 실시되었다. 또한 소방청은 상황에 따라 소방청 장관이 다른 도도부현 지사에 지원요청이 가능하게 되는 등 소방조직법을 일부 개정을 하였다. 방위청은 방위청방재업무계획에 소위 자주적인 파견에 관계되는 판단기준을 명기함과 동시에 도도부현 지사 등의 파견요청을 간소화하는 자위대법 시행령의 일부를 개정하였다. 또한 2000년 11월에는 재해대처메뉴얼 및 도도부현 별 재해파견 연락창구 일람표를 작성하여 도도부현 등에 주지시켰다.
피해규모의 조기파악을 위해 각 성청은 각각의 입장에서 현지 관계자에게 정보를 집약하는 것 외에 경찰청, 방위청, 소방청, 해상보안청은 일정규모 이상의 지진에 대해서는 항공기, 선박 등을 활용한 정보수집을 할 수 있도록 체제를 정비하였다. 또한 내각부는 피해규모의 조기파악에 관하여 지진발생 직후, 개략 30분 이내에 피해의 개략적인 규모를 파악하기 위한 「지진피해 조기평가시스템 (EES)」을 정비하고 1996년 4월부터 가동시키고 있다. 게다가 대규모 재해에 대응하기 위해 비상재해 대책요원을 지정하고 직원에 의한 숙직과 일직체제를 도입함과 동시에 휴대폰에 의한 동시정보전달장치에 의해 관계자에게 지진정보를 전달할 수 있도록 하였다.
또한 해외로부터의 지원 요청이 있을 시, 1998년 1월 20일 관계 성청이 방재기본계획에 규정을 하여 요청 가능성이 있는 분야마다 대응 성청, 대응방침 및 지원접수수속 등에 대해 합의를 하였다.
3.6.2 비상재해대책본부 등
도도부현 또는 시읍면의 관할 지역에 재해가 발생하거나 재해가 발생할 우려가 있는 경우에는 도도부현 지사 또는 시읍면장은 재해대책본부를 설치할 수 있고, 지방방재회의와 긴밀히 연락하면서 해당 지역에 관계되는 재해예방 및 재해응급대책을 실시할 수 있다.
한편, 국가는 비상재해가 발생하여 재해의 규모가 크고, 그 외의 어떤상황에 의해 재해응급대책이 특별히 실시할 필요가 있을 경우에는 재해대책 기본법 제24조 제1항의 규정에 의하여 방재담당대신을 본부장으로 하는「비상재해대책본부」를 내각부에 설치한다.
게다가 현저한 이상 또는 심각한 비상재해가 발생한 경우에는 동법 제28조의 2 제1항의 규정에 기초하여 내각총리대신을 본부장으로하고 전각료 등을 본부원으로 하는「긴급재해대책본부」를 내각부에 설치한다.
또한 현지에서 피재지방공공단체에 대한 국가의 지원이나 상호연락조정을 행하기 위해 비상 (긴급) 재해대책본부의 사무 일부를 수행하는 조직으로 현지대책본부를 설치할 수 있다. 2002년 3월 31일부터 동년 8월 11일까지 「2000년 우수잔(有珠山) 분화비상재해현지대책본부」를 다테시(伊達市)에 설치한 바 있다.
3.6.3 응급대책활동
재해발생과 함께 정보의 수집·연락, 활동체제의 확립과 병행하여 인명의 구조·구급활동, 의료활동, 소화활동 등의 응급대책활동이 개시된다. 응급대책활동은 제1차적으로 시읍면이 중심이 되고 도도부현은 광역에 걸쳐 종합적인 처리를 필요로 하는 곳에 임무를 수행한다. 또한 지방공공단체의 대응능력을 넘는 대규모 재해인 경우에는 국가가 적극적으로 응급대책을 지원하도록 되어 있다.
이들 활동에는 소방기관 약110만인 (소방서원 약 15.4만 명, 소방청원 약 94.4만명) 을 필두로 경찰기관 (도도부현 경찰의 경찰관의 정원은 약 23만 명), 해상보안청(지방근무의 해상·항공, 육상직원의 정원은 약 1만 명) 직원이 투입될 수 있을 뿐만 아니라, 도도부현 지사 등으로부터 재해파견요청이 있을 경우에는 자위대 (육상, 해상, 항공의 각 자위관의 정원합계는 약 26만 명) 가 재해응급대책활동에 투입될 수 있는 체제로 구축되어 있다.
3.6.4 홍수재해 복구체계
가. 피해보고 및 피해조사 체계
일본의 피해조사 및 복구체계 흐름도는 그림 3-22와 같다. 일본의 재해복구체계 흐름도의 특징은 재해보고에서 실시공사 준공에 이르는 모든 과정에 있어서 철저히 각종 지침에 준수하는데 있다.
현지 재해사정에 이르는 3개월 간의 기한 내에 있어서 재해보고에는 특별한 시간적 제약을 두지 않으나, 재해사정의 완료 후 사업비의 결정에서 공사의 실시 및 성공인정에 이르기까지 매우 세밀한 시간적 제약을 가지고 복구가 진행된다. 또한 다음의 질문사항 등의 결정이 하나 같이 그에 부합한 검토지침에 따라 결정되며, 개인적 주관이 개입될 소지를 극단적으로 배제하는 시스템을 가지고 있다.
ㆍ피해조사는 어떻게 해야 하는가?
ㆍ설계도서는 어떻게 만들어야 하는가?
ㆍ현지 사정은 어떤 내용으로 구성되는가?
ㆍ피해액과 복구비를 산출하는 방식은 어떠한가?
ㆍ사업비의 결정과 차연도에의 이월은 어떻게 시행되는가?
ㆍ중앙과 지방의 의사협조체제는 어떻게 이루어지는가?
ㆍ어떠한 공법으로 복구를 해야 하는가?
ㆍ원상복구을 채택할 것인가? 개량복구을 채택할 것인가?
ㆍ개량복구을 채택한 경우 어떠한 개량복구공법으로 복구할 것인가?
매년 발생하는 풍수해에 의한 피해복구액을 주택건설로 환산하면 4만 호에 가까운 주택건설비용에 상당하는 피해가 발생하는 일본으로서도 국민적 정서는 우리나라와 대동소이하며, 국가가 총력을 기울여 피해복구에 전력을 기울이고 있는 실정이다.
그러나 자칫 모든 결정과정이 지침에 의해서만 이루어져 신속한 복구에 지장이 초래할 가능성도 있으나, 응급공사를 가응급공사와 본응급공사로 구분하여 복구를 실시하는 점이나, 3~4년에 걸친 개량복구사업의 경우라 할지라도 초년도에 전체공정의 평균 80%는 완료하도록(최소한 차년도에 재해로 인한 피해가 재발하지 않도록)하는점 등, 신속을 기해야 할 곳에는 나름대로의 안전장치를 마련하는 등, 객관적 합리성과 신속성을 동시에 겸비한 복구체제를 지향하고 있는 것이 특징이라 할 수 있다.
일본의 복구체제의 또 하나의 특징은 국가관리 시설은 국가가 직접 유지관리, 피해조사 피해복구를 실시한다는 점이며, 이는 일본의 하천관리의 큰 특징으로서 국가 하천으로 지정된 전국 109개의 1급 수계의 하천을 국가가 직접 관리하는 특징 때문이다.
또한 흐름도에서 볼 수 있듯이 상황에 따라 개량복구사업의 종류가 다양하다는 점이며, 각각의 사업에 따른 채택 기준, 보조율 등이 세밀히 규정되어 있다.
1) 피해보고
이상한 자연현상에 의해서 공공토목시설에 피해가 생긴 때는, 그 시설의 관리자는 신속히 재해의 상황을 주무대신에게 보고한다(령 제5조·1).
지정시를 제외한 시읍면이 유지관리하는 공공토목시설에 피해가 생긴 경우는, 도도부현이 정리해서 주무대신에게 보고한다(령 제5조·2).
재해가 발생한 경우, 재해에 대한 응급대책 및 국회보고 등을 해야하므로, 피해액이 판명되는 데로 문서보고를 하고, 동시에 조사중일지라도 여러 차례 전화 등으로 아래사항을 하천국 방재과와 항만국 해안·방재과에 보고한다. (단, 하수도, 공원의 재해는 도시국 도시개발 방재과에 보고한다. )
- 재해발생 연월일 및 이상 기상명
- 기상상황
- 주된 피해하천, 해안, 노선명 등 및 위치
- 상동의 파제, 중대한 결괴, 교통불통개소의 위치
- 상동지점의 침수상황, 유실가옥의 상황, 응급공사의 상황 등
- 일반피해의 상황, 특히 사상자가 발생한 경우에는 위치, 원인, 재해구조법의 발동시읍면 명 등
보고서가 정리되는 대로 가능한 한 빠르게 (피해 후 10일 이내)소정의 양식(규칙 제2조 별기양식 제1)에 의해 문서보고를 한다.
현지의 피해를 재확인하고, 그 결과 보고액의 정정을 요하는 경우는 피해발생 후 1개월 이내에 정정하고, 사정 신청시에 피해보고액과 신청액의 사이에 현저한 차이가 없게 한다. 단, 대재해가 발생하여 이 기간 내에 보고할 수 없는 경우에는 그 사유를 연락하고 별도 지시를 받는다.
피해 보고액에 대해 국고부담 신청액이 대폭으로 증감하는 경우, 각종 재해대책을 위한 사정계획, 국가의 예산 조치 등에 큰 불협화음이 생길 수 있으므로 상기의 사항을 엄수하도록 되어 있다. (「재해보고 및 국고부담신청에 대해서」 (1981년 2월 27일부 방재과장 통지)참조).
2) 피해조사
사정설계서에 침부하는 사진은 피해상황을 가능한 한 정확하게 알 수 있도록 해야한다. 특히 사정 전에 착공하는 피해지점에 대해서는 사진이 피해 사실을 증명하는 유일한 수단이므로 특별한 주의가 필요하다. 또, 후일의 감사 등에 필요한 자료가 됨으로 보존에 유의하여야 한다.
또, 이후의 부가적인 피해가 있었던 경우에 비교자료로 활용하기 위해, 피해개소의 기종점 전후의 미기재부분에 대해서도 촬영하여 보존해 두어야 하고, 사정설계서에 첨부하는 사진은「재해사정 첨부사진 찍는 법(전건 1998년 5월 발행)」에 따른다.
① 일반적 유의사항
촬영자는 사진에서 무엇을 설명하고자 하는가를 충분히 인지하고 촬영하고 사진에는 촬영 연월일, 유수의 방향(또는 노선의 방향), 기종점, 측점 등을 빨간 잉크 등으로 기입하고, 평면도에는 촬영위치, 방향을 기입한다.
그리고, 길이가 큰 대상물은 전체를 조망할 수 있도록 찍고, 적당히 중간의 피해상황을 보이는 사진을 첨부한다. 산사태와 같이 전체를 조망할 필요가 있을 경우, 사진을 여러 매 연결해 합쳐도 좋다. 특히, 사정용의 사진은 양사이드(기종점)가 선명하지 않은 와이드촬영은 피해야 한다.
횡단지형이 쉽게 판단되도록 촬영하고, 공종 및 복구공법에 따라 부분촬영을 행한다. 비슷한 지점을 일괄하여 신청하는 경우에는 전체를 촬영하는 것 이외에 개개의 장소를 판정할 수 있도록 별도의 사진을 촬영한다.
피해현장 전체를 알 수 있도록 기종점에는 반드시 폴 등을 세워 촬영하고, 전후시설등의 상황이 판명되도록 촬영하고, 기종점으로부터 상하류 (전후)방향의 사진을 촬영한다.
촬영할 때에는 피해장소를 명확히 하기 위하여 초목 등을 벌채하되, 환경보전의 관점에서 특히 사정상 또는 공사실시 시 지장을 받지 않는 것에 대해서는 모두 남긴다.
옹벽, 호안 등의 구조물의 피해에 대해서는 파괴상황을 스탭, 폴 등으로 표시하여 촬영한다. 특히 균열 등은 크기의 정도(길이 등)를 알 수 있도록 하고 옹벽 등이 밀려나오게 됨에 따른 경사의 변경 등에 대해서는 폴 등으로 표시하여 촬영하고, 범람, 월파 등에 따른 일반피해의 사진을 첨부한다.
재해로부터 사정을 받기까지 어느 정도의 일시를 요하기 때문에 특히 피해의 사실이 분간하기 어렵게 된 천연하안, 천연해안 등에 대해서는 재해직후 가능한 빠른 기회에 촬영해 둔다.
응급가공사, 응급 본공사 등 사정 전에 착공하는 경우는 피해의 사실, 형상, 촌법, 수량 등이 판정 가능한 사진을 촬영하여 확인한 후 착수할 것. 특히 기종점(시작과 끝점)에 대해서는 사진만으로 그 위치가 확인 가능하도록 십분 배려하여 촬영한다.
설계변경 및 재조사의 사진에 대해서는 사정시의 피해사진에 대비하여 그 후의 상황변화, 증파(추가 피해 발생) 등이 명확하게 판단할 수 있도록 촬영위치 (동일 지점등)를 잘 생각하여 촬영한다.
한편, 필름은 설계도서와 함께 보관한다.
② 공종별 유의사항
i) 하천
환경을 배려한 공법선정의 판단자료로 하기 위해 피해시설, 상·하류 혹은 전후시설 등의 환경공법의 상황 및 하천환경의 상황 등을 확인할 수 있도록 촬영해야 하며, 밑다짐공(根固工)을 설치한 경우 등은 세굴 상황을 알 수 있도록 폴, 스태프로 표시하여 촬영한다.
누수피해는 시간 경과와 함께 불명확해질 염려가 있으므로 누수, 수방작업 등의 상황, 실시제의 수방공법 등, 당시의 실태를 나타낸 사진을 촬영해 두어야 하며, 한발,지진 등에 의해 발생한 균열 등에 대해서는 균열을 따라 석회 등을 투입하여 상황을 촬영하고, 균열의 크기도 고려하여 촬영한다.
또, 천연하안의 피해에 대해서는 배후지, 제내지측, 상·하류측의 상황이 들어있는 사진도 촬영한다.
하상이 침식하여 호안의 근단공을 신청하는 재해에 대해서는 근부의 높이(우직고), 근절 깊이(수평장) 등의 상황을 폴 등에 표시하여 촬영해야 하며, 보 등에 의해 침수된 곳의 피해에 대해서는 물이 빠진 후의 것도 촬영한다.
그리고, 댐 저수지의 부유목, 및 쓰레기 등의 제거 사진은 측점, 포인트 등을 설치하여, 전경, 부분(단면을 포함) 사진 등, 수량파악에 이용하도록 촬영해야 한다.
ii) 해안
밑다짐공(根固工)이 파괴된 경우는 심굴(지반의 저하)의 상황, 소파공이 파괴된 경우는 월파로 시설이 피해를 입은 상황을 알 수 있도록 사진을 촬영하고, 호안공 배면의 피해는 그 상황을 확인할 수 있도록 유의해서 촬영하고 촬영은 간조시에 해야 한다. 그리고, 이안제, 소파공, 밑다짐공(根固工) 등의 침하 등은 피해전의 상황을 수치로 표시하는 등 침하량 등을 알 수 있게 유의해서 촬영한다.
iii) 사방설비
제언 등 구조물의 피해는 그 형상을 알 수 있도록 스태프, 폴, 테이프로 표시하여 촬영하고, 제언 수구부, 호상공 등의 피해는 심굴, 하상 저하 등을 알 수 있도록 폴, 스태프 등으로 표시하여 촬영할 것, 피해장소가 수중부에 있는 경우는 수위가 낮아진 상태에서 촬영하거나, 혹은 폴, 스태프 등으로 표시하여 수중 촬영을 행하도록 한다.
iv) 사태 방지시설(사태에 의한 다른 공종의 재해를 포함)
사태 재해는 사태의 범위, 이동방향을 알 수 있는 전경사진을 촬영하고, 사태의 범위를 비닐테이프 등으로 표시하는 등 촬영방법을 고안하는 것이 바람직하다. 또한, 활낙부, 크랙, 사태선단부, 말단부 등에 대해서는 그 상황을 알 수 있게 폴, 스태프 등으로 표시해서 촬영해야 한다.
v) 급경사지 붕괴방지시설
법틀, 옹벽 등 구조물의 피해는 그 상황을 알 수 있게 스태프, 폴, 테이프 등으로 표시해서 촬영하고, 옹벽 등의 일어남, 어긋남 등에 대해서도 그 양을 알 수 있게 촬영해야 한다.
vi) 도로
전후도로의 폭원을 알 수 있도록 스태프, 폴, 테이프 등으로 표시하여 촬영함과 동시에 도로의 종횡단 경사로 판단할 수 있도록 고안하여 촬영한다.
붕괴된 토사를 동반한 것은 그 상황이 판단되도록 촬영하고, 또, 붕괴된 토사가 통행에 방해가 되는 경우는 횡단사진을 폴, 스태프 등으로 표시하여 촬영한다.
법면공의 경우는 전후의 시설이 복구공법의 참고가 되는 경우도 있기 때문에 이들도 포함하여 촬영할 것. 또 경사면이 있는 경우는 그 토질, 지질상황을 촬영해 두고, 법면에 용수, 균열이 있는 경우와 노면에 크랙이 있는 경우 등은 그 상황, 폭, 연장 등을 알 수 있도록 사진을 촬영해 두는 것이 바람직하다.
vii) 교량
교량 폭원 및 전후도로의 폭원을 알 수 있도록 스태프, 폴, 테이프 등으로 표시하여 촬영하고, 피해부분과 피해를 받지 않은 부분이 구별 가능하도록 촬영해야하며, 특히 교각의 침하, 경사의 피해에 대해서는 그 상황 (단차, 벌어짐, 침하, 경사 등의 수치)이 구분되도록 폴, 스태프, 비닐테이프 등으로 표시하여 촬영한다.
또, 하상의 세굴에 의한 교각 또는 교대 기초의 노출 등의 피해에 대해서는 그 상황을 알 수 있도록 촬영한다.
나. 복구지원 및 복구예산 체계
일본의 공공토목시설에 대한 수해복구는 원칙적으로 원상복구와 개량복구로 나누어지며, 원상복구 및 개량복구에 대한 판별기준 및 지원율은 관계법령에 의해 시행되고 있다. 특히 복구지원에 관해서는 "공공토목시설 재해복구사업비 국고부담법"에 의해 규정되어 있다.
1) 복구지원관련법령
공공토목시설의 재해복구사업비에 관해서 지방공공단체의 재정력에 적용하기 위한 국가의 부담을 정하여, 재해의 조속한 복구를 도모하여, 공공의 복지를 확보하는 것을 목적으로 공공토목시설재해복구사업비 국고부담법에 이를 규정하여 지방공공단체의 부담을 경감할 수 있도록 국가의 부담율을 2/3 이상으로 하고 있다. 이러한 재해복구사업에 관계되는 법령을 살펴보면 다음과 같다.
① 관련법규
■ 공공토목시설 재해복구사업비 국고부담법 (1951년, 법률) (법)
■ 동법 시행령 (1951년, 정령) (령)
■ 동법 시행규칙 (1951년, 건설성령) (규칙)
■ 동법 사무취급요강 (1956년, 사무차관통지) (요강)
② 시공령, 시공규칙을 기본으로 그 운영기준을 명문화 한 것
■ 공공토목시설 재해복구사업사정방침 (1957년, 하천국장통지) (방침)
■ 재해사정관 신합사항 (1965년, 하천국 방재과) (신합사항)
대상 토목공공시설은 국토건설성이 소관하는 하천·해안도로·사방설비·사태 방지시설·급경사붕괴 방지시설·하수로·공원 등과 다른 청이 소관하는 항만·어항·임지황폐 방지시설 등이 있다.
2) 재해복구사업의 채택요건
① 채택요건의 기본
재해복구사업의 채택요건의 기본이 되는 것은 관계법령에 의한 규정, 즉 ⓐ 폭풍, 홍수, 지진 그 이외의 이상자연현상에 의한 재해, ⓑ 공공토목시설의 피재, ⓒ 지방공공단체 또는 그 관계기관이 시행하는 사업이라는 규정이 모두 만족되어야 한다.
② 이상자연현상의 기준
이상자연현상의 기준인 경우는, 대상시설 마다 이상요인과 정도가 규정되어 있는데 이는 다음 표 3-32와 같다.
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③ 부담법의 대상이 되는 공공토목시설의 기준
부담법의 대상이 되는 공공토목시설은, 우선,「하천」은 하천법이 적용되는 준용하천 또는 보통 하천으로서 유지관리상 필요한 제방, 호안, 수제, 상지, 그 외의 시설이 그 대상이 된다. 그리고,「해안」은 국토를 보존하기 위해 필요한 해안으로서 해안에 설치하는 제방, 호안, 돌제, 그 외의 해안보호시설이 그 대상이 되며,「사방시설」은 사방 지정지 내 및 지정지 외에 설치되어 있는 사방시설로서 사방시설대장에 등록되어 있는 것, 및 사방지정지 내의 시읍면 관리의 하천으로서 규모가 큰 천연하안의 매설, 결과에 관계되는 것이 된다.
또,「사태 및 급경사지의 붕괴방지시설」은 이들의 방지구역 또는 위험구역 내에 있는 배수시설, 옹벽, 그 외의 방지시설이 되고,「도로」는 일반국도, 도도부현도, 시읍면도, 그리고 지방공공단체가 관리하고 있는 유료도로 등에 있는 터널, 교각, 도로시설, 도로용 엘리베이터 등, 도로와 일체화되어 역할을 하는 시설, 및 건설대신이 지정하는 도로의 부속물로서 가드레일, 도로정보관리시설, 공동구 등이 그 대상이 된다.
④ 재해복구사업의 범위
재해복구사업은 통상의 치수사업이나 도로개량사업과 같이 재해의 미연의 방지나 효용의 증대를 도모하는 것이 아니라 피재를 입은 공공토목시설의 종전의 효용을 신속히 회복시키기 위한 사업이다. 따라서 원형복구가 기본이며, 원형복구인 경우, 재발하는 재해를 입을 가능성이 있으므로, 피해원인을 철저히 규명한 다음, 복구공법을 선정하고 있다. 사업은 비용의 절감을 실시하도록 노력하며, 개정된 하천법의 주지에 따라 하천환경에의 배려가 필요하다. 원형복구를 대체하는 경우는,
첫째, 원형복구가 불가능한 경우로, 재해로 인해 하상, 지형 등이 변동하여 원형으로 복구가 불가능한 경우에는 피재 전의 위치에 형상, 규모, 재질 등을 바꾸어 공사를 실시, 종전과 같은 효용의 복구를 도모한다.
둘째, 원형복구가 곤란한 경우로, 원형복구가 불가능한 경우는 아니나 산밑둥의 붕괴에 의해 하천이 매설되어 매설토사를 제거하면 더욱 큰 붕괴를 일으킬 가능성이 있는 등, 기술적 또는 경제적으로 보아 시설의 위치, 공법을 바꾸어서 시공하는 것이 보다 현실적인 경우를 말한다.
셋째, 원형복구가 부적당 경우로, 기술적 혹은 투자효과로부터 원형복구가 부적당하다고 판단하는 경우인데, 특히 민생의 안정 등 사회통념적 견지로부터도 피재 전보다 시설의 질적인 개량, 효용의 증대를 도모할 경우를 말한다. 한편, 원형복구 부적당의 예로, 하천의 협곡부에 설치된 교량의 유하량 부족으로 인한 피재 (원형복구하는경우, 재차 피재가 확실한 경우)를 들 수 있다.
어느 경우든 채택의 한도는 재해복구의 기본에 입각해서 어디까지나 필요 최소한이어야 한다.
⑤ 개량복구사업
재해복구사업은 원형복구가 기본이므로 그 사업효과는 한정되어 있다. 이 때문에 근본적인 재해 방지를 목적으로 재해를 입지 않은 시설을 포함한 일정구간의 개량공사를 행하는 개량복구사업제도가 있다.
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이 제도는 피해의 상황에 따라 재해관련 사업들 6종류가 있으며, 그 중 일정 재해를 제외한 다른 사업에서는 재해복구비에 별도의 개량비를 추가하여 일정구간에 대해 안전도를 향상시키고 재해의 발생원인이 된 장애물을 개선하는 것 등을 목적으로 하고 있다.
단기간에 근본적인 사업효과를 올릴 수 있는 제도로서 격심한 지진재해나 피재장소가 연속되어 있는 경우, 우선 이 제도의 채택을 검토하는 등, 적극적으로 활용할 필요가 있다.
참고로, 개량복구공사에 관련된 각종 채택기준, 국가보조율 및 채택흐름도 등을 소개하면 표 3-34, 표 3-35, 표 3-36, 그림 3-23과 같다.
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3) 홍수보험 체계
일본의 경우 홍수보험에 대한 구체적인 제도는 아직 없는 실정이며, 재해와 관련된 기존의 보험으로는 지진재해보험, 농림어업재해보상 등이 있다.
① 지진재보험
재무성은「지진보험에 관한 법률」에 기초하여 지진보험제도를 운영하고 있으며, 지진보험이나 지진 등에 의한 손해를 대상으로 한 각종 공제의 가입율은 약 3할에 달하고 있다. 지진보험의 이용을 촉진하기 위해 2001년 10월 1일부터 건물의 내진성능에 따른 할인제도가 새로이 도입되었고, 이에 병행하여 2001년도에는 지진보험의 보급을 위한 정부 홍보활동이 실시되었다. 또한 금후 지진보험의 계약고의 증가에 대응하기 위해, 2002년 4월 이후 1회의 지진 등에 지급되는 보험금의 한도액이 4조 1,000억 엔에서 4조 5,000억 엔으로 인상되었다.
② 농림어업재해보상 등
농림수산성은 농림어업자가 입는 손해를 보충하여 경영의 안정을 도모하기 위해, 표 3-38과 같이, 농업재해보상법, 삼림국영보험법, 어업재해보상법 및 어선손해 등 보상법에 기초하여, 2002년도에는 다음과 같이 보험금 또는 재보험금을 지불한 바 있다. 특히 농림수산성는 어선손해 등 보상법에 의한 어선보험 가입어선 중, 20톤 미만의 소형어선의 기관사고 발생을 예방하기 위한 검진기술원 연수회의 국비조성을 수행한 바도 있다.
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3.7 홍수재해 방지시설 (Hardware분야)
3.7.1 홍수방재시설 분석
홍수방재를 위한 대표적인 시설인 하천제방, 댐, 홍수예경보시설에 대한 개요를 분석하였다.
가. 하천제방시설
1) 제방고
일본의 하천제방시설의 규모적 특징은 높이와 여유고로 규정된다. 제방의 높이는 계획 홍수위에 여유고를 가산한 높이이다. 즉, 제방 높이의 기준이 되는 것은 계획 홍수위이며, 이것에 필요한 여유고를 가산한 것이 제방의 높이가 된다. 계획 홍수위는 계획하도에 계획홍수유량이 흐를 때 예상되는 수위를 계산해 계획홍수유량을 안전하게 흘러 보내게 할 수 있도록 결정한 수위이며, 제방의 설계는 계획홍수위를 기준으로 이루어지고, 침투에 대한 안정성 검토도 계획고수위를 대상에 한다.
2) 여유고
제방의 여유고는 계획 고수유량에 대응하여 표 3-39에 제시된 값 이상으로 한다. 다만, 해당 제방에 인접하는 제내 토지의 지반고가 계획홍수위보다 높고, 또한 지형의 상황에 의해 치수상의 지장이 없다고 인정되는 구간에 있어서는 이 값에 구속되지 않아도 된다.
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제방의 여유고는 구조령에 정하는 바에 의하며, 위에서 언급한 내용을 환언하면, 계획홍수위에 여유고를 가산한 것이 필요한 제방고가 된다. 여기서 단서조항은 재내 지반고가 계획 홍수위보다 높은 경우로 지형 등의 상황으로부터 치수상의 지장이 없다고 인정되는 경우에 대해서는 계획상의 배려를 고려해 적절한 값(일반적으로는 0.6m이상)의 여유고로 할 수가 있는 것을 규정한 것이다. 또한, 여기서 말한 여유고는 계획홍수위에 가산해야 할 높이의 관용적인 호칭이며, 계획상의 여유를 의미하는 것이 아니다. 여유고는 기본적으로는 계획홍수위의 수위를 갖는 홍수를 월류시키지 않기 위한 높이의 여유이다.
제방은 일반적으로는 토사로 축조되므로 월류에는 극히 약하다. 따라서, 전체적으로 월류 시켜서는 안된다는 전제로 홍수시의 풍랑, 여파, 도수 등에 의해 발생하는 일시적인 수위 상승에 대비해 설치되는 것이며, 그 외 홍수시의 순시나 수방을 실시할 경우, 안전의 확보, 유하물의 대응 등 여러 가지의 요소를 고려한 것이다. 또한, 엄밀하게 여유고는 개개의 하천구간 및 제방의 구조에 의해 정해지지만, 계획상 매우 복잡하고 제방의 높이가 장소에 따라 다른 것은 안전상 바람직하지 않기 때문에, 계획홍수유량 규모에 따라 여유고를 정한 것이다. 또한 계획 홍수유량의 변화점에서 여유고를 획일적으로 바꿀 수가 없기 때문에 산자락에 붙어 있는 부분이나 교량 등으로 구획되어지는 곳에서 바꾸는 것이 일반적이다.
지천의 배수구간은 제방의 높이가 합류점에서 본천 제방의 높이보다 낮게 해서는 안된다. 다만, 역류방지시설을 마련하는 경우에는 이러한 사항에 구애받지 않아도 된다. 이것이 지천의 배수구간에 관한 여유고의 규정이며, 본천에 접하는 제방과 일련의 상태로 동일 구역의 범람 방지기능을 가지는 합류점에서 본천 제방과 같은 높이로 할 필요가 있는 것을 정한 것이다. 일반적으로는 합류점의 본천 제방고를 수평으로 지천의 자기류 제방고에 붙이는 방법으로 행해진다. 단서 사항 중 역류 방지시설을 마련하는 경우란 지천을 완전 배수제방방식으로 하는 것이 제방부지로서 많은 용지매수나 가옥 등의 이전을 수반하는 등 부적당한 경우에, 수문 등 역류 방지 시설을 마련해 지천제방의 여유고를 작게 하는 등, 구조를 소규모로 하는 이른바 반배수제방방식 또는 자기류 제방방식을 계획하는 경우이다. 이러한 경우 여유고는 일반적으로 지천의 계획고수유량에 대응한 값을 채용한다.
3) 규격제방(슈퍼제방)
고규격 제방은 고규격 제방 설계수위 이하의 유수의 작용에 대해 견딜 수 있어야 함은 물론 계획홍수위 이하의 유수의 통상적인 작용에 대해서도 안전한 구조를 가져야 한다. 제방의 높이는 계획홍수유량 이하의 유수를 월류시키지 않도록 홍수시의 파랑, 여울, 도수 등에 의한 일시적인 수위 상승에 대해 여유가 있어야 하고 홍수시 순시나 수방을 실시할 경우, 안전의 확보, 부유물 등 유하물에 대응 등 여러 가지의 요소를 고려하여 여유고를 정한다.
고규격 제방은 보통 제방이 갖는 기능을 커버하고 계획홍수유량을 넘는 유수에 대해서도 견딜 수 있어야만 한다.
또한 고규격 제방은 시가지 정비, 공원 정비, 농지 정비 등과 일체로 정비하는 것이 일반적이며 연속적으로 고규격 제방 부근의 제방 구조와 일치성을 유지하면서 정비할 필요가 있다. 또한 일련 구간이 완성되었을 경우, 제방 높이를 내리는 것은 상하류의 제방 높이와의 일치성, 민생 안정상 바람직한 것은 아니기 때문에 고규격 제방의 높이는 앞서 규정된 높이와 같게 할 필요가 있다.
고규격 제방 설치 구간에 합류하는 지천 등의 배수 구간은 본천의 합류점과 동등한 초과홍수대책을 강구하여야 한다. 초과 홍수시에 고규격 제방 설치 구간인 본천에 합류하는 지천에 배수가 생기는 경우에는 배수에 의한 지천 제방의 파제는 본천 제방의 파제와 같은 피해를 가져오게 된다. 바꿔 말하면 지천 배수구간의 제방은 본천 제방의 기능과 같아 본천과 동등하게 초과홍수에 견딜 수 있는 제방이어야 한다. 다만, 수문 등으로 역류를 방지하는 시설에 의해 배수가 생기지 않도록 할 수가 있는 구간은 이러한 제한은 없다. 이 경우에는 배수가 생기지 않도록 역류를 방지하는 시설인 수문 및 통문은 본천 제방으로서의 기능을 다하는 것이기 때문에, 본천에 있어서의 초과홍수 작용에 대해서 견딜 수가 있는 것이 아니면 안 된다. 또한, 후방위 제방방식으로하는 경우, 본천에 대한 초과홍수의 영향 범위가 본천의 초과홍수 설계수위가 지천의 계획홍수위에 수평하게 일치하는 지점까지 미치게 되므로, 지천의 시설계획 등에는 배수구간을 넘는 구간에 대해서도 충분히 배려할 필요가 있다.
4) 댐 시설
본 절에서 취급되는 댐 시설은 토사의 유출을 억제하고 조정하는 댐이나 EOA 높이 1m 미만의 소규모 댐에는 적용되지 않는다.
① 댐 높이
댐의 높이는 제체의 비월류부의 높이를 기본으로 정해진다. 댐의 높이는 기초 지반에서 제정까지의 높이로 한다. 제체의 비월류부의 높이는 상시만수위, 서차지(surcharge) 수위 및 설계홍수위를 기초로 정해진다. 이 경우, 댐 지점, 저수지 지반의 지질 조사의 결과로부터 계획 높이의 댐 건설 가능한가 검토한다. 만약 계획 높이의 댐 건설이 곤란한 경우는 저수계획을 재검토한다.
댐의 높이는 제정의 표고와 기초지반의 표고와의 차이이다. 여기서 제정이란 제체의 천단의 최고의 부분을 말하며 필 댐의 차수벽상부의 보호층의 두께는 포함하지만, 고란, 흉벽, 제체천단을 도로로서 이용하기 위해 부가된 부분은 포함하지 않는다. 여기서 말하는 기초지반은 지수벽 (차수벽 및 그라우트 커튼을 포함한다. )이 없는 댐은 제정의 상류단을 통과하는 연직면이 기초지반면과 만나는 제체의 최저 표고 부분을 말하며 지수벽이 있는 댐에서는 지수벽 직하류의 제체 부분을 이은 연직면이 기초 지반면과 만나는 제체의 최저표고 부분을 말한다. 이때 지수벽 폭이 10m 이하인 지수벽은 제체의 일부로 간주하지 않는다.
② 댐 설계홍수량
댐 제체의 설계 및 홍수여수로의 설계에 있어서는 그 기본이 되는 댐 설계홍수유량을 이하에 나타내는 방법에 따라 정한다.
i) 콘크리트 댐의 댐 설계홍수유량은 다음의 홍수의 유량 중 가장 큰 유량으로 한다.
■ 댐 지점에 200년 빈도의 홍수의 유량
■ 댐 지점에 발생한 최대 홍수의 유량
■ 해당 댐과 관련되는 유역과 기상이 유사한 유역에서 발생한 최대의 홍수와 관계되는 기상 관측 결과에 비추어 해당 댐 지점에 발생할 우려가 있다고 인정되는 홍수의 유량
ii) 필 댐의 댐 설계 홍수 유량은 콘크리트 댐의 댐 설계홍수량의 1.2배의 유량으로 한다.
댐 설계홍수유량 및 설계 홍수위는 댐의 안전성을 확보하기 위해 정해진 최대의 기본량이다. 이 기본량은 댐 계획에 댐 제체의 비월류부의 높이, 댐 제체 및 기초 지반의 안정 계산에 사용되는 수위 및 홍수 여수로의 유하 능력을 결정하기 위해 이용된다. 해당 댐의 유역과 유사한 유역의 홍수관측 결과에 비추어 해당 댐 지점에 발생한다고 인정되는 홍수 유량은 현재로서는 지역별 비유량도로 부터 산출되는 유량을 기본으로 정하고 있다.
지역별 비유량도의 수치는 각각의 유역에 대해 하한치를 나타내는 것이기 때문에 적용은 해당 댐 유역과 기상이 유사한 유역에서 발생한 이상기상 관측자료를 이용하여 적정한 유출 해석을 실시하여 그 타당성을 확인할 필요가 있다. 참고로 일본의 지역별 비유량도는 그림 3-25와 같다.
해당 댐의 유역 면적이 20km² 이하인 경우에는 지역별 비유량도로부터 필요한 유량 이상으로 해당 댐 유역의 실정에 부합하는 값을 댐 설계홍수유량으로 정한다. 다만, 유역 면적이 1km² 미만의 경우의 지역별 비유량도로부터 필요한 유량은 1km² 의 경우에 해당하는 비유량치에서 구한 유량으로 한다. 필 댐에서는 홍수가 제체를 월류했을 때의 위험성을 고려해, 콘크리트 댐 경우의 댐 설계 홍수유량의 1.2 배의 유량을 댐 설계홍수유량으로서 정한다.
댐의 제체가 콘크리트 댐과 필 댐의 양자로 구성되는 복합댐의 제체 및 홍수여수토의 설계에 이용되는 설계홍수유량은 필 댐의 설계홍수유량을 이용한다. 다만, 콘크리트 댐이 댐의 제체의 주된 구성요소인 경우, 콘크리트 댐 제체의 설계에 대해서는 콘크리트 댐의 설계홍수유량을 이용할 수 있다. 즉, 콘크리트 댐, 필 댐의 각각에 설계수위와 비월류부의 높이에 관한 이론을 적용하여, 각각 설계 홍수규모, 비월류부의 높이를 설정하여 설계할 수 있다.
③ 댐 설계에 적용되는 수위
댐 제체 설계 및 홍수여수로의 설계에 이용하기 위해 다음의 수위를 정한다.
i) 상시 만수위 : 비홍수시에 댐에 의해 저장되는 유수의 최고수위로 댐의 비월류부직상류부에 있는 수위이다.
ii) 서차지(surcharge) 수위 : 홍수시에 댐에 의해 일시적으로 저장되는 것으로 유수의 최고수위로 댐의 비월류부의 직상류부에 있는 수위이다.
iii) 설계 홍수위 : 설계홍수유량이 여수로를 유하할 경우 저수지의 최고수위 (저수지의 저류 효과가 큰 댐에 있어서는 해당 수위로부터 해당 저류효과를 고려하여 얻을 수 있는 값을 뺀 수위)이다.
상시 만수정도, 서차지(surcharge) 수위, 설계 홍수위는 댐 구조의 안전성을 검토할때의 기준이 되는 수위이다. 댐 제체의 비월류부의 높이, 댐의 제체 등에 작용하는 하중의 종류 및 댐의 제체 등의 안정 계산에 이용하는 하중 상태는 이러한 수위를 기초로 정한다.
상시 만수위는 이수목적으로 저류 되는 각종 용량, 사수용량 및 퇴사용량의 조합으로 결정되는 저수지 용량에 대응하는 저수지의 최고 수위이다. 홍수조절기능이 있는 댐은 홍수기에 상시만수위 아래에 있는 경우도 있는 홍수기 제한수위도 있다.
서차지(surcharge) 수위는 일반적으로 계획에 상시 만수위를 넘어 홍수시에 일시적으로 저류하는 최고의 수위를 말한다.
홍수 조절을 목적으로 하는 댐은 홍수방어계획에서 기본 홍수유량에 대해 필요한 홍수조절용량을 확보해야 하지만, 홍수기의 각종 이수용량, 사수용량, 퇴사용량과의 조합에 대응하는 최고의 수위가 서차지(surcharge) 수위이다.
이수 전용 댐에 대해도 서차지(surcharge) 수위를 정한다. 이 경우, 서차지(surcharge) 수위는 저수지 운용상 정해지는 홍수위, 대상 홍수 및 여수로의 구조를 검토해 정하지만, 이 때 사용하는 대상 홍수는 해당 댐 지점의 기본 홍수가 초과 확률로 1/100 이상의 규모인 경우는 해당 댐 지점의 기본 홍수를, 기본 홍수가 초과 확률로 1/100 이하의 규모이거나 또는 기본 홍수가 정해지지 않은 경우에는, 해당 댐 설계홍수유량의 80%의 유량을 기준으로서 정하도록 하고 있다.
④ 댐 제체의 비월류부의 높이
댐 제체의 비월류부의 높이는 여수로 수문의 유무에 따라 다르다. 콘크리트 댐은 아래 표에서 가장 큰 값 이상, 필 댐은 가장 큰 값에 1m를 더한 값 이상으로 한다.
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⑤ 댐 구조의 원칙
댐을 설계하는 경우에 있어서의 댐이 지녀야 할 구조적 원칙을 정리하면 다음과 같다.
첫째, 댐의 제체 및 기초 지반 (이것과 제체와의 접합부를 포함함.)은 필요한 수밀성을 가져야 하며, 예상되는 하중에 대해 필요한 강도를 가져야 한다.
둘째, 콘크리트 댐의 제체는 예상되는 하중에 의해 활동하거나 또는 전도하지 않는구조로 하여야 한다.
셋째, 필 댐의 제체는 예상되는 하중에 의해 미끄럼 파괴 또는 침투 파괴가 생기지 않는 구조로 하여야 한다.
넷째, 댐의 기초지반은 예상되는 하중에 의해 활동하거나 미끄럼 파괴 또는 침투 파괴가 생기지 않도록 하여야 한다.
다섯째, 필 댐의 제체에는 방류 설비 외의 수로구조물을 설치해서는 안 된다.
나. 홍수재해 유발시설 분석
일본은 산림개발, 절개지, 신도시개발, 기타 대형개발사업에 따른 홍수유출량 증가에 대처하기 위해 단위 사업장 단위의 대책과 함께 유역 개념의 치수대책이 주된 것이라 할 수 있다. 예로 산간지 중부 지역에 대규모 베드타운을 건설할 경우, 각각의 주택 단위로 우수침투시설을 설치하여 지하수 함양을 촉진시키는 것에 대해 정부차원에서 보조금이나 세제혜택을 주고 있으며, 유역단위로 증가된 우수유출에 대처하기 위해 하류부에 방수로, 지하하천, 저류지 등을 설치하여 대처하고 있는 실정이다.
이러한 정책기조는 일본의 치수대책을 총괄하고 있는 국토교통성 하천국의 다음과 같은 올해의 사업개요에서도 찾아 볼 수 있다.
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3.8 홍수재해 보호시설 분석
홍수재해보호 대상시설에 있어서는 홍수터(범람원, 유수지 등)의 관리부분 및 지하시설물에 대한 홍수저감대책을 중심으로 기술하면 다음과 같다.
3.8.1 홍수터 관리부분
홍수나 토사재해 등에 대해 도시의 안전도를 확보하기 위해서는 기본적으로 하천개수, 방수로, 댐, 조정지(유수지, 홍수터, 범람원) 등의 시설이 필수 불가결하며, 홍수터는 관리하는 방법에 따라 적극적인 방법인 홍수유수지(조정지)로서의 개발과 소극적인 방법인 자연상태의 범람원으로서의 유지관리로 대별할 수 있다.
현재 일본에서의 범람원에 대한 대책을 소개하면, 재해복구사업의 일종인 "직할"로 "수방재해대책특정하천사업"으로 추진되고 있으며, 또한 "보조"로서 "내수형지역정비사업", "도시수방대책사업" 의 일환으로 추진되고 있다. 그 개요는 다음과 같다.
가. 사업 개요
1) 수방재해대책특정하천사업
상하류 밸런스 등의 관계로부터 장기간 하천개수의 실시가 곤란하고, 지역의 주택·택지 등을 홍수 피해로부터 지키기 위해 주택지의 지반고를 높이거나 윤중제방 등의 축제사업을 실시여 단기간에 경제적으로 가옥 침수의 대책을 실시한다.
2) 내수형 지역정비사업, 도시수방재대책사업
법람한 물이 체류하는 지형 조건이나 토지이용 상황 등으로부터 괴멸적인 홍수피해를 받기 쉬운 지역에 대해 지역의 마을 만들기와 일체가 되어 도로 등을 이용해 침수피해의 방어·경감을 꾀하는 범람류 제어시설(橫堤 등)의 정비를 행한다.
나. 지하시설물 관리 부분
일본 도시의 상당수는 하천의 범람에 의해 만들어진 충적평야에 입지하고 있기 때문에, 수해를 받기 쉬운 숙명을 지고 있다. 한편, 도시에는 인구나 자산 및 각종의 중추적 기능이 집중하고 있어, 지하 공간을 포함하고 고도의 토지 이용이 꾀해지고 있다.
근년, 도시에서 발생하고 있는 수해는 하천이나 하수도로부터 흘러넘친 유수가 도시의 저지부에 모여, 거기에 있는 지하실이나 지하상가가 침수하여 중대한 재해가 발생하고 있다. 1999년에는 후쿠오카현 하카타역 주변의 오피스거리의 빌딩 지하1층에서, 도쿄도 신쥬쿠구의 주택지에서는 지하실에서, 관계자 각각 한명이 수몰된 지하실에서 희생이 되었다. 또 2000년에 발생한 토카이 호우에서는 지하철이 침수되어 교통이 마비되는 등의 피해가 발생했다. 이와 같이, 도시 지하 공간의 이용이 보편화되어가는 가운데, 지하에서의 침수 위험성은 향후 한층 더 높아질 우려가 있는 실정이다. 지하 공간의 침수는 인명에 관련되는 심각한 피해로 연결될 가능성이 높기 때문에 대책 상 중요한 과제이다. 지하 공간의 침수 피해를 경감하기 위해서는 하천이나 하수도의 정비를 진행시켜 지하의 침수 대책 수립을 시작으로 도시형 수해 대책에 대비하는것이 제일 중요하다. 그러나, 정비를 한다고 해도, 정비될 때까지 일어나는 홍수 또는 치수 시설의 정비 수준을 웃도는 홍수가 발생할 경우, 재해 리스크는 여전히 존재하고 있는 실정이다. 이를 위해 1999년 8월에 국토청, 운수성, 소방청, 건설성의 4 부처 합동으로「지하공간에 있어서의 긴급적인 침수 대책의 실시에 대하여」를 책정해, 긴급 대책으로서 이하의 사항을 추진하는 것으로 했다.
① 지하 공간에서의 호우 및 홍수에 대한 위험성의 사전의 주지, 계발
② 홍수시의 지하 공간의 관리자에게로의 홍수정보 등의 정확하고 신속한 전달
③ 피난 체제의 확립
④ 지하 시설에의 우수유입방지 등 침수 피해 경감 대책의 촉진
또, 2000년 12월에「하천심의회」로부터 답신된「향후의 수해 방지의 본연의 자세에 대하며」및 2001년 6월에 공포된 개정 수방법에 대해도, 지하 공간의 침수 대책에 관한 사항이 명기되어 있다.
□ 하천심의회「향후의 수재 방지의 본연의 자세에 대하며」답신(일부)
「지하 공간의 침수는 인명에 관련되는 심각한 피해로 연결될 가능성이 높기 때문에, 그 대책은 중요한 과제이며, 이하를 실시할 필요가 있다. 」 주요내용은 다음과 같다.
① 이용자의 안전을 배려한 시설의 설치·개량, 수재시의 피난 유도 등에 이바지하기 위해 홍수하자드맵 등에 의해 지하 공간의 관리자에게 침수의 위험성에 관한 정보제공을 적극적으로 실시함과 동시에 지하 공간의 관리자를 정보 전달 체제의 일원으로 관리한다.
② 지하공간의 관리자는 이용자나 종업원의 안전 확보를 위해서 수방의 책임자, 연락 체제, 피난 유도 계획 등을 정한 침수피해방지계획을 작성함과 함께 종업원 등에게 방재 교육, 훈련을 실시한다.
③ 지하공간의 침수방지나 이용자 등의 피난 행동에 필요한 시간의 확보를 위해서, 흙부대 등의 수방기자재의 비축 외에 출입구의 스텝 업 방수판이나 방수문의 설치 등 시설면의 대응을 한다. 이러한 대책을 위해 구조기준, 설계 지침 등의 필요한 기술적검토를 시급하게 실시한다.
□ 수방법 제10조의 5 제2항 : 「시읍면방재회의는 침수예상구역 내에 지하상가, 그외 불특정 또한 다수의 사람이 이용하는 지하에 설치된 시설이 있는 경우에는 해당시설의 이용자가 홍수시 원활하고 신속한 피난을 할 수 있도록 전항의 홍수예보의 전달방법을 정한다.」
이러한 취지로 일본에서 진행되고 있는 지하공간에 있어서의 침수대책의 가이드라인 구성과 기술기준개념도를 살펴보면 다음과 같다.
3.8.2 홍수재해의 의식제고
재해 발생을 미연에 방지하고 피해를 줄이기 위해 방재에 관한 시설·설비의 정비, 국민 한사람 한사람의 방재의식의 고양을 위한 시책의 실시, 방재훈련의 실시 等이 매우 중요하며 다음과 같은 재해여방의 강화를 도모하고 있다.
가. 홍수재해 국민교육·계몽
재해로부터 자신을 지키기 위해서는 평상시 한사람 한사람이 방재에 관한 의식을 높여 방재에 대한 정확한 지식이나 기술을 몸에 붙이는 것이 중요하다.
1)「방재주간」등 각종 행사를 통한 교육의 추진
1972년 5월 11일의 각의 승인으로「방재의 날」(9월 1일) 및「방재주간」(8월 30일~9월 5일) 을 정해 매년 이 기간을 중심으로 각종 행사나 홍보활동 등을 실시하고 있다.
이러한 활동의 일환으로서 2001년도에 있어서는 요코하마시에서 「방재페어2001」(내각부 요코하마시·방재주간 추진협의회 공동개최)를 실시하여 옥내 및 옥외에 있어서의 방재관계기관에 의한 각종 방재기구의 전시, 시연과 함께 시민에 의한 방재 추진에 관한 패널토론회, 도보 및 구난선에 의한 피난을 시연한「체험워크」등의 행사를 전개하였다.
이 외에 관계기관이나 지방공공단체는 ① 각종 주최물, 전시회의 개최, ② TV, 라디오, 신문 및 홍보지 등에 의한 홍보, ③ 표어, 포스타모집 등을 전개하고 있다.
또한, 이 이외에도 「전국 화재예방운동」 (3월 1일~및 11월 9일~), 「수방월간」 (5월 또는 6월), 「산지재해방지캠페인」 (5월 20일~6월 30일), 「토사재해방지월간」 (6월), 「언덕붕괴방재주간」 (6월 1일~), 「위험물안전주간」 (6월 제2주), 「도로방재주간」 (8월 25일~), 「건축물방재주간」 (3월 1일~및 8월 30일~), 「구급의료주간」 (9월 5일~), 「설붕방재주간」 (12월 1일~) 등에 있어서 심포지움, 강연회, 강습회 등을 실시하여 방재지식의 보급과 방재의식의 고양을 기획하고 있다.
2) 「방재와 자원봉사주간」 의 추진
한신·아와지 대지진에 있어서는 각종의 자원봉사에 의한 자주적인 구조활동이 전개되어 자원봉사활동이 갖는 역할의 중요성이 새삼 인식되었다.
이러한 이유로부터 정부는「방재와 자원봉사의 날」,「방재와 자원봉사주간」에 있어서 재해시에서의 자원봉사활동 및 자주적인 방재활동의 보급을 위한 강연회 등의 행사를 실시하고 있는 실정이다.
3) 학교에서의 방재교육
재해시에 스스로 적절한 행동을 취할 수 있기 위해서는 학교에 있어서의 방재교육을 보다 한층 강화하여 어린아이 시절로부터 정확한 방재지식을 함양시켜 나아가는것이 중요하다.
문부과학성에 있어서는 학교의 방재교육의 충실화를 위해 각급 학교의 안전지도 추진방법이나 피난훈련의 실시를 포함한 지도계획의 작성 등에 관한 교사용 참고자료의 작성·배포, 지진 등에 의한 자연재해에 관한 준비와 안전을 위한 적절한 행동이 취해질 수 있도록 수업 등에 있어서 활용할 방재교육재료의 작성·배포, 지진에 의한 재해의 위험성과 안전확보의 방법 등 방재교육에 관한 연수의 개최 (독립행정법인 교원연수센타에서 실시) 등의 시책을 강구하고 있다.
뿐만 아니라, 2002연도부터 완전 실시되는 신학습 지도요령에서는 소학교의 사회(6학년) 의 「국민생활에는 지방공공단체나 나라의 활동이 반영하고 있어야 함」의 연습의 일환으로서 국민생활의 안정을 위한 지방공공단체가 주민의 민원을 고려하여 국가와 협력하는 취지로서 재해복구 등의 구체적 사례를 열거하고, 중학교의 보건교육은「자연재해나 교통사고 등에 의한 상해는 인적 요인이나 환경요인 등이 관련되어 발생한다는 것」으로 평상시부터의 안전에 대한 준비와 자연재해 발생시 안전확보에 대해 지도하도록 하였다.
또한 금번에 창설된 소학교의「종합적인 학습의 시간」의 실시는 지역의 특색에 따라 횡단적, 종합적인 과제를 취급하도록 하였으며 방재를 주제로 채용하고 있는 선행실시학교도 볼 수 있다.
나. 홍수재해 대비 자주적 방재의식의 육성
대규모의 재해가 발생했을 경우에는 지역주민이 방재관계기관과 일체가 되어 초기소화, 피난유도, 피해자의 구출·구호 등, 자주적인 방재활동을 행하는 것이 피해의 증대를 방지하고 원활한 재해응급대책을 실시하는데 있어서 매우 중요하다. 이러한 관점에서 지역주민의 연대의식에 기초한 자주방재조직이 결성되고 있다.
자주방재조직에 대해서는 재해응급활동 이외에 평상시 위험장소의 점검·주지, 재해이력의 전승, 방재훈련 등을 통해 지역전체로서의 방재의식의 향상, 지식의 보급에 중요한 역할을 담당할 것으로 기대되고 있다.
다. 홍수재해 예방을 위한 방재훈련
대규모 홍수·지진 등이 발생했을 때에는 정부, 지방공공단체를 필두로 방재관계기관, 지역주민 등이 긴밀한 연계 하에서 각종의 방재활동을 신속·정확히 실시할 필요가 있다. 특히, 재해대책본부 등의 설치 등 신속한 초동체제의 확립과 정보의 수집, 정확한 재해응급대책이 인명구조와 피해의 경감이 재해 이후, 복구의 열쇠를 지고 있다. 따라서 각 방재관계기관은 직원의 비상소집, 재해정보의 수집·연락 등의 체제가 정비되어 있으나, 재해는 많은 경우 발생을 예측할 수 없고, 게다가 방재에 관계되는 관계기관은 매우 다양하게 걸쳐 있으므로 방재체제를 실효성 있게 운영하기 위해서는 평상시 적극적인 방재훈련이 필요하다.
정부가 행하고 있는 종합방재훈련은 훈련의 반복을 통하여 각료를 시작으로 국가, 지방공공단체, 지정공공기관 등의 많은 관계 직원에 방재업무를 습득시켜 정부, 관계기관의 전체의 재해대응력을 높이고자 하는 목적으로 이루어지고 있다.
각 지역에서 행해지는 방재훈련은 재해의 교훈을 새기면서 재해사상·사회구조의 강화, 기술혁신 등의 새로운 상황에 대응할 수 있도록 훈련내용의 충실화에 노력할 필요가 있다. 방재훈련의 실시는 TV, 홍보지 등을 통한 사전홍보를 행하여, 지역주민, 자주방재조직, 자원봉사 등의 참가를 적극적으로 추진하여 각각의 역할을 확인하면서 지역전체의 재해대응력을 높이는 것이 중요하다.
이러한 주요한 방재훈련에는 다음과 같은 것들을 들 수 있다.
1) 방재의 날 정부종합방재훈련
① 동해지진대응훈련
② 남관동지역직하 지진대응훈련
2) 방재의 날 이외의 정부종합방재훈련
① 대규모 수해대응훈련 : 정부는 2001年5月11日, 관동북부에서 대규모의 수해가 발생했다는 가정 하에 내각위기관리감을 훈련통할관으로 하여 내각관방, 내각부를 시작으로 관계 성청의 직원 약150명의 참가로 해상자위대 간부학교에서 대규모 수해대응훈련을 실시했다. 훈련은 사전에 훈련시나리오를 훈련참가자에게는 알리지 않고 시간을 따라가면서 훈련의 진행을 통괄하는 그룹으로부터 얻어진 상황에 맞춰 참가자 자신이 정보수집, 상황판단, 대응책등의 검토를 수행하는 방법으로 도상훈련이 실시되었다.
② 원자력방재훈련
③ 동해지진대응도상훈련
3) 지방공공단체 등에 있어서의 방재훈련
① 7개 도현시 합동방재훈련
② 도쿄 타마(多摩)직하에서의 대규모지진에 관한 훈련
③ 킨키(近畿)부청 합동방재훈련
라. 홍수재해 연구개발
재해대책을 효과적으로 강구하기 위해서는 재해의 미연방지, 피해의 증대방지, 재해복구·부흥이라는 일련의 과정에 있어서 과학기술상의 지식을 충분히 활용하는 것이 중요하다.
장기적인 시점에 서서 우리나라 전체로서 추진해야할 연구개발의 목표를 정확히 한「방재에 관한 연구개발기본계획」이 결정되었다. (1981년 7월 결정, 1993년 12월 개정)
또한 「지진방재대책특별조치법」 에 기초하여 문부과학성에 설치되어 있는「지진조사연구추진본부」에 있어서는 지진에 관한 조사연구에 관계되는 종합적, 기본적 시책을 입안하도록 되어 있어, 1999년 4월에「지진조사연구의 추진에 대하여-지진에 관한 관측, 측량, 조사 및 연구의 추진에 대한 종합적, 기본적인 시책-」을 결정했다.
일본의 과학기술정책의 이념을 나타낸「제2기 과학기술기본계획」(2001년 3월 30일 각의결정) 에 있어서는 국가적·사회적 과제에 대응하는 연구개발의 중점화의 하나로서 사회가 갖는 위험도를 줄이는 지진방재과학기술, 비상시·방재통신기술 등의 연구개발을 거론했다. 또한 동 계획의 중점화 전략의 각 중점분야는 연구개발의 목표 및 추진방책의 기본적 사항을 정한「분야별 추진전략」(2001년 9월)에는 사회기반분야의 중점영역에「안전의 구축」 을 거론하여 9항목의 연구개발 영역을 정하였다.
세계규모에서 발생하고 있는 정보통신기술 (IT) 에 의한 산업·사회구조의 변혁의 혜택을 모든 국민이 향유하여 국제적으로 경쟁력 있는 고도정보통신네트웍사회를 형성하기 위해 정부가 신속·중점적으로 실시해야할 시책의 전모를 명확히 한「e-Japan 중점계획」 이 2001년 3월 29일에 결정되었다. 동 계획은 「방재분야의 정보화」 의 항목을 들어 「방재 정보의 신속한 수집과 전달을 도모하고 국민이 안심하고 살 수 있는 사회를 실현하기 위해 국가·지방공공단체·주민을 연결하는 고도의 정보통신시스템을 구축한다」 라고 하여 다음 표의 시책을 결정하였다.
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4.1 홍수방제 시설분야
4.1.1 방재시설
방재시설물에 대해서는 자연재해대책법, 국토이용 관리법, 산림법 및 도시계획시설기준에 관한 규칙 등에 나타나 있으나, 자연재해대책법에 제시되어 있는 방재시설물에 대한 정의를 기준으로 살펴보면 자연재해대책법(개정 1999.01.29 법률 제5714호)제2조 3호에 다음과 같이 정의되어 있다.
자연재해대책법(개정 1999.01.29 법률 제5714호) 제2조 3호
"방재시설"이라 함은 재해방지의 기능을 수행하고 있는 시설로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다.
위와 같이 방재시설물은 재해방지의 기능을 수행하고 있는 시설로서 자연재해대책법 시행령(개정 2000.01.08 대통령령 제16687호) 제3조에 다음과 같은 시설물들이 정의되어 있다.
제3조 (방재시설의 범위) 법 제2조 제3호에서 "대통령령으로 정하는 것"이라 함은 다음과 같다.
1. 소하천 및 하천시설 중 제방·수문· 배수관·유수지 및 수위관측시설 등
2. 도로 및 철도시설 중 교량, 높이 5m이상의 옹벽·석축 등
3. 상·하수도시설 중 취수·배수·정수시설, 송·배수 관로시설, 배수펌프장 및 하수관거 등
4. 수리시설 중 저수지, 양수장·배수장, 방조제, 하구둑, 용수로·배수로 및 보 등
5. 사방시설 중 사방댐 및 야계사방 등
6. 댐시설 중 다목적댐, 발전용댐, 생활·공업용수댐 및 농업용수댐 등
7. 항만 및 어항시설 중 방파제·방사제·파제제·갑문 및 안벽 등
8. 기타 행정자치부령이 정하는 시설
4.1.2 재해유발시설
재해유발시설은 재해를 유발할 수 있는 시설 즉, 재해취약시설로 방재시설물, 대규모 공사장, 재해위험지구로 구분하고 있다. 재해취약시설은 범위가 매우 광범하며 ① 하천·기성제, ② 소하천, ③ 배수문, ④ 저수지, ⑤ 방조제, ⑥ 배수펌프장, ⑦ 산사태, ⑧ 하수도 등 8개 시설물이 전체 시설물의 대부분을 차지하고 있다.
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2001년도에 조사 집계된 방재시설물의 재해취약시설은 총 6,361개이며 이중에서 하천·기성제 등 8개 시설이 차지하는 비중이 92.1%로써 방재시설물중 8개 시설물이 재해취약시설의 대부분을 차지하고 있음을 알 수 있다. 또한 방재시설물을 기능별로 구분하면, 내수침수방지, 외수범람방지, 용수고갈방지, 산사태(교통)방지 및 해수피해방지 등 5개 구룹으로 분류할 수 있다.
시설물의 기능에 따른 분류에 있어서는 시설물의 재해피해 발생시 피해의 원인과 양상을 예측하여 구분하였으며 2가지 이상의 기능이 연계된 것으로 판단되는 것은 시설물의 주 기능을 고려하여 분류하였다.
4.1.3 홍수재해보호 대상시설
홍수재해보호 시설은 구조적 홍수대책에 해당하는 모든 시설을 의미하며 크게는 다목적 댐에서부터 하천시설, 내수배제시설, 하수도 시설, 산사태방지 시설 등 다양하다. 여기서는, 인간생활과 밀접한 홍수재해보호시설로 하천시설, 내수처리시설, 배수문, 하수도 등에 대해, 중요 시설의 종류 및 기능을 살펴보기로 한다.
가. 하천시설물
하천 시설물은 하천 종합개발계획, 치수 및 방재계획, 사방계획, 하천 환경보전계획, 하구 보전계획을 목적으로 설치되는 시설물로서 그 설치목적 및 설치장소에 따라 수문, 제방, 호안, 수제, 바닥다짐공, 사방시설, 보, 수로터널, 하구둑으로 구분되고 있다.
1) 제방
제방은 하천의 홍수방어에 직접적인 역할을 담당하는 시설물로 홍수시에 하천수를 범람시키지 않도록 하는 치수상 가장 중요한 시설이며 치수시설에 있어 가장 우선적으로 축조하는 시설물이다. 일반적으로 제방의 구성은 제체와 호안으로 이루어지며 제방의 종류와 기능을 그림 4-2와 표 4-2에 나타내었다.
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2) 호안
제방의 부속시설인 호안은 하천내에 설치하는 수제와 함께 제방을 보호하는 시설물로서 홍수시 유수에 의한 제방의 침식, 세굴을 방지하며 하천의 유로를 고정시켜 제방의 피해방지를 쉽게 함과 동시에 이수시설의 기능을 보존, 증진시키는 시설물이다. 호안은 그림 4-3과 같이 시공위치에 따라 제방호안, 저수호안, 고수호안 등으로 나누어지는데 고수호안은 계획고수위까지 비탈복공이 있는 것으로 주로 제방의 보호를 목적으로 하고, 저수호안은 저수로의 비탈면 또는 하안에 시공하여 주로 저수로의 고정을 목적으로 한다. 호안의 구성과 기능은 그림 4-3과 그림 4-4 및 표 4-3과 같다.
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3) 수제
수제는 하안에서 하도의 만곡각도에 맞추어 유수중에 대항하게 내밀어 설치되는 구조물로 1조 또는 몇 개의 조로 이루어지며 그 사이에 토사를 저류해서 간접적으로 하안의 무너짐과 붕락을 방지함으로써 유로를 고정시키고 유향을 하천의 만곡을 고려한 바람직한 방향으로 바꾸어서 제방을 보호한다. 수제의 종류는 하안 법선과 수류와의 관계 또는 구조에 의해 구분되는데 하안 법선과 수류가 평행하게 설치된 것을 종공이라 하고 하안 법선과 수류가 직각일 때 횡공이라 하여 주로 급류하천에서는 종공을 설치하고 완류하천에서는 횡공을 설치한다.
구조에 의한 구분은 투과수제와 불 투과수제로 분류하는데 투과수제는 수류가 수제가운데를 투과할 수 있는 구조로 유수의 세력을 약화시켜 제방하부의 세굴을 방지하며, 불 투과수제는 출수시 물넘이를 발생하게 할 목적이므로 유수에 저항이 크고 수제자체에 강도가 요구된다. 또한 주변의 세굴을 최소화하기 위해 두 종류의 수제를 조합하는 경우도 많다.
4) 보
보는 각종 용수의 취수, 치수, 분수 및 주운 등을 위하여 수위를 높여 수심을 유지하고 조수의 역류를 방지하기 위하여 하천을 횡단하여 설치하는 시설물이다. 이러한 보는 목적에 따라 취수보, 분류보, 방조보로 구분하며 구조에 따라 고정보, 가동보 및 기타로 분류할 수 있다.
5) 하구둑
하두둑은 각종 용수이용을 목적으로 하천과 해안의 경계부에 설치하는 둑을 말하며 조류를 차단하여 담수호를 조성하고 둑을 이용하여 교통을 개선하며 매립지 조성을 하는 시설물이다.
나. 배수문
배수문(수문)은 하천이나 수로에서 물을 취수 또는 배수하기 위해 설치하는 구조물이다. 수문의 문짝을 열어서 구조물의 주 기능을 발휘하는 것을 수문이라 한다. 수문은 취수기능을 가진 취수문과 배수기능을 가진 배수문으로 구분하며, 수문의 문짝부착위치에 따라 구분하는 경우도 있다. 즉 통관이나 암거에 문짝이 붙어 있는 경우에 통문이라 하고 통문에는 복통문과 사통문이 있다.
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다. 내수처리 시설
일반적으로 내수배제를 위해서는 유역 종합치수대책에 따라 외수위를 낮추거나 조절하는 홍수방어계획, 집수된 빗물을 유역상태나 조건에 따라 처리하는 내수처리계획, 집수유역에 내리는 빗물의 유출을 억제하는 유역관리계획으로 나눌 수 있다. 펌프장을 주로 이용하는 내수처리는 도시지역에서 시행하는 대표적이고 구조적인 홍수대책으로, 주요 시설로는 표 4-5와 같이 배수로, 방수로, 배수제, 배수문, 배수펌프, 유수지 또는 저류지, 암거, 하구처리시설 등을 들 수 있다.
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라. 하수도
하수도는 공공수역의 수질보전뿐만 아니라 시가지 또는 농·어촌의 우수를 신속히 배제함으로써 침수에 의한 재해를 방지하는 기능도 갖고 있다. 도시계획법에는 시가화구역에 대해서는 적어도 도로, 공원 및 하수도를 도시계획에 의해 정할 것을 규정하고 있으며, 이들 시설이 도시로서 최소한도 필요한 가장 기본적인 시설임을 분명히 하고 있다. 따라서, 시가화구역 또는 이에 준하는 구역에 대한 우수배제의 측면에서 하수도계획을 수립할 경우에는 하천, 농업용 배수로 및 기타 기존수로를 포함한 지역전체의 도시배수실태를 파악하여, 이들 시설이 도시배수를 위하여 각각 갖추어야 할 기능을 명확히 구분한 후 이를 기초로 하여 도시의 종합적인 배수계획의 일부로서 하수도 계획을 수립한다. 농어촌지역의 마을하수도계획 수립에 있어서도 침수재해를 방지하기 위한 종합적인 배수계획의 수립은 필수적이다. 하수도의 부속시설을 살펴보면 다음과 같다.
1) 관거시설
관거시설은 관거, 맨홀(manhole), 사이펀(Siphon), 우수토실, 토구, 물받이(오수, 우수 및 집수받이) 및 연결관 등을 포함한 시설의 총칭이며 주택, 상업 및 공업지역 등에서 배출되는 오수나 우수를 모아서 처리장 또는 방류수역까지 유하시키는 역할을 한다. 물받이는 공공하수도시설에 오수, 우수를 수용하는 시설이며 오수받이(합류식하수도의 택지내 배수 및 분류식 하수도의 우수) 등이 있으며 이는 연결관으로서 관거에 연결된다. 맨홀은 관의 점검, 청소, 환기 등 유지관리에 필요한 시설이고 관의 기점, 방향, 경사, 관경 등이 변하는 곳, 단차가 발생하는 개소, 교차점에서는 반드시 설치하며, 동일 관경의 직선부에도 적당한 간격으로 설치한다. 사이펀은 관거가 절도, 하천 등의 장애물을 피하기 위한 시설이며 유출구는 하수를 하천이나 바다에 방류시키기 위한 시설이다.
2) 펌프장 시설
펌프장은 지형적인 자연경사에 의해 하수를 유하시키기가 곤란한 경우, 관거의 매설깊이가 현저히 깊어져 우수를 공공수역으로 자연방류시키기가 곤란한 경우 또는 처리장에서 자연유하에 의해 처리할 수 없는 경우에 설치하는 양수시설이며, 가능한 한간이시설로 한다.
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3) 침사지
침사지는 일반적으로 하수중의 직경 0.2mm 이상의 비부패성 무기물 및 입자가 큰 부유물을 제거하여 방류수역의 오염 및 토사의 침전을 방지하고 또는 펌프 및 처리시설의 파손이나 폐쇄를 방지하여 처리작업을 원활히 하도록 펌프 및 처리시설의 앞에 설치한다.
침사지는 첨두유량 유입시에도 그리트(grit)제거를 효율적으로 할 수 있도록 설계하여야 한다. 특히, 합류식에서 우천시 계획하수량(약 3Q)을 처리할 수 있는 용량이 확보되어 있어야 한다. 최근에는 종전보다 적은(입경 0.15mm 정도) 무기물 입자까지도 제거하는 것을 목표로 설계하고 있는데, 이것은 작은 입자들이 다음공정들에 악영향을 끼친다는 것이 밝혀졌기 때문이다.
4) 파쇄장치
파쇄장치는 하수중의 고형물류를 분쇄하여 유하시키는 장치로서 스크린 찌꺼기의 처리가 필요 없어 악취 및 파리의 발생을 방지할 수 있으므로, 주택단지나 농·어촌지역 등의 소규모시설에서 설치되고 있다.
5) 우수조정지
우수조정지는 하수관거의 유하능력이 부족한 곳, 하류지역의 펌프장 능력이 부족한 곳 및 방류수로의 유하능력이 부족한 곳 등에 설치하여 우수유출시에 효과적인 기능을 할 수 있는 용량 및 구조 등으로 한다.
마. 방재시설관리 개선방안
기존의 홍수방재시설물은 홍수방어 및 홍수피해 최소화라는 구조물의 설치목적에 맞게 설치된 것으로 각 구조물이 홍수방어의 역할을 수행하고 있다고 본다. 그러나 전체적으로 살펴보면 시설물별 시방규정 간 상호연관성 부족과 재해관련 고려사항의 비체계성으로 인하여 실질적인 재해방지 효과가 떨어지는 것으로 판단된다. 풍수해방지를 위해 건설되는 하천시설의 경우 방재개념이 적절히 도입되었으나 사용성에 중점을 두고 있는 하수도시설의 경우 방재관련 항목들이 체계적이지 못한 면도 있다.
풍수해관련시설에는 각종 시설물의 풍수해 피해에 대한 고려 뿐만아니라 재해를 수습하는데 요구되는 시설물의 기능유지에 대해서도 고려하여야 하며, 특히 재해발생시 시설물에 대한 유지관리지침이 작성되어야 한다. 일부에서는 기존보다 상위개념의 풍수해방재시설기준의 제정이 필요하다는 의견을 제시하였다(국립방재연구소, 1999).
꼭 상위개념의 새로운 제도가 아니더라도, 재해의 일관되고 체계적인 정량화가 어려운 현 시설별 기존 시방서 및 지침서를 지역의 수해등급, 시설물의 수방등급 등을 통한 재해의 정량화가 가능하도록 하여야 할 것이다. 또한 시설물의 계획에서 유지관리에 이르는 전 단계에 있어서 풍수해 방지와 관련된 고려사항의 이행여부에 대한 적극적이면서도 동시에 전체적인 관리가 각 시설별 관리주체 내지는 전담기구의 설정을 통해 이루어져야 한다.
4.2 홍수방제 시스템분야
4.2.1 홍수재해관련 법령
홍수재해관련 주요법령은 자연재해대책법, 농어업재해대책법, 재해구호법이며, 각 법령의 내용에 대해 살펴보기로 한다.
가. 자연재해대책법
1960년대 초기에는 풍수해 관계법령은 없었고 재해대책에 관해 필요한 사항은 최고회의의 의결 등으로 시행하였다. 그러던 중 풍수해의 예방과 복구 등에 관한 종합적인 재해대책을 수립 실시할 수 있는 규정의 필요성이 높아짐에 따라 1962년 6월 16일 풍수해대책위원회 규정(각령 제821호)을 제정하였다.
그러나 본 규정은 주로 중앙풍수해대책위원회의 설치 및 운영에 관한 사항을 규정하고, 수해복구 및 구호 등 재해대책 업무수행에 관한 사항은 규정하지 아니하였으며, 그것은 동 위원회에서 결정, 시행하였다. 따라서 동위원회 규정으로 재해대책업무를 수행하기에는 미흡함을 인식하고, 1964년도에 재해대책기본법(안)을 수립하였으나 관계부처의 협의부진 등으로 결실을 보지 못하다가 3년이 경과한 1967년 2월 28일 법명을 '풍수해대책법'으로 수정하여 국회를 통과하게 되었다.
본 법에서는 방재조직, 재해예방 및 복구, 재해응급대책에 관하여 체계적이고 구체적인 사항을 규정하고 지방자치단체 및 재해책임자에게 재해복구비를 보조할 수 있는 근거를 설정함으로써 재해대책에 관한 기본법으로서의 면모를 갖추게 되었다.
그 후 1975년 7월 25일 내무부 주관하에 민방위기본법을 제정하면서 재해대책업무가 민방위의 한 분야로 흡수됨으로써 방재에 관한 계획과 방재조직에 관한 사항을 민방위체제에 맞추어 정비하지 않을 수 없어 1981년 12월 17일 이를 개정하였다. 이 개정에 따라 재해대책위원회는 국무총리소속하에서 건설부 소속으로 하고, 방재계획의 종류와 그 작성절차를 민방위계획에 맞추어 시행하게 되었다.
풍수해대책법은 1990년 12월 27일 정부조직법 개정에 의거 재해대책업무가 건설부장관 소속에서 내무부장관으로 이관됨에 따라 관련 조항이 개정되었으며, 특히, 각종자연재해에 대한 적극적인 대처와 재해예방을 위하여 필요한 재해영향평가제도를 도입하고, 지방자치단체의 방재역량을 제고하며 지진방재를 위한 법적 근거를 마련하기 위해, 1995년에는 풍수해대책법을 자연재해대책법으로 전문 개정하였으며 주요 내용은 다음과 같다.
① 자연재해의 범위에 홍수·호우·폭설·폭풍·해일 등의 재해외 에 지진·가뭄을 추가함.
② 재해대책에 관한 중요사항을 심의하기 위하여 내무부장관소속하에 재해대책위원회를 두고, 재해예방·재해응급대책·재해복구 등에 관한 사항을 총괄 조정하기 위하여 중앙재해대책본부를 설치·운영하도록 하며, 시·도 및 시·군·구에 지방재해대책본부를 설치·운영하도록 함.
③ 내무부장관은 중앙행정기관의 방재기본계획요구서를 종합하여 방재기본계획을 수립하고, 중앙행정기관 및 지방자치단체는 매년 소관사항에 대한 방재집행계획과 지역방재계획을 수립·시행하도록 함.
④ 방재에 책임이 있는 각급 행정기관은 소관 시설에 대한 점검·정비등 재해예방을 위한 필요한 조치를 취하고, 시장·군수·구청장은 방재교육·훈련을 실시하며, 방재용물자 등을 비축하도록 함.
⑤ 재해에 영향을 미칠 대규모 개발사업을 하고자 하는 者는 재해영향평가서를 작성하여 관계행정기관에 제출하고, 관계 행정기관은 이를 검토하여 내무부장관과 협의하도록 하며, 내무부장관은 재해영향평가위원회의 심의를 거쳐 관계행정기관에 통보하도록 함.
⑥ 내무부장관과 관계 중앙행정기관의 長은 지진방재대책을 강구하도록 하고, 내진설계기준을 정하여 관계법령 등에 규정하도록 함.
⑦ 방재에 책임이 있는 각급 행정기관은 재해가 발생할 우려가 있거나 재해가 발생한 때에는 수방·지진방재·구호·응급복구등 재해응급대책을 실시하도록하고, 응급조치를 위하여 필요한 경우에는 수송업자등에 대한 응급조치 종사명령을 하거나 시설·물자등을 사용할 수 있도록 함.
⑧ 내무부장관은 대규모 재해가 발생한 때에는 관계 행정기관과 합동으로 현지조사후 재해복구계획을 수립하여 중앙재해대책본부회의의 심의를 거쳐 확정하도록 함.
⑨ 지방자치단체는 재해대책에 소요되는 비용에 충당하기 위하여 매년 지방세 중보통세 수입결산액의 1천 분의 8에 해당하는 금액을 재해대책기금으로 적립하도록 함.
이후 자연재대책법은 재해상황과 효과적인 재해업무추진을 위해 자주 수정되었는데 그 내용을 요약하면 다음과 같다.
1) 자연재해대책법[일부개정 제3조(방재시설의 범위) 법 제2조 제3호에서 "대통령령으로 정하는 것"이라 함은 다음과 같다.
1. 소하천 및 하천시설 중 제방·수문·배수관·유수지 및 수위관측시설 등
2. 도로 및 철도시설 증 교량, 높이 5m이상의 옹벽·석축 등
3. 상·하수도시설 중 취수·배수·정수시설, 송·배수 관로시설, 배수펌프장 및 하수관거 등
4. 수리시설 중 저수지, 양수장· 배수장, 방조제, 하구둑, 용수로· 배수로 및 보 등
5. 사방시설 중 사방댐 및 야계사방 등
6. 댐시설 중 다목적댐, 발전용댐, 생활·공업용수댐 및 농업용수댐 등
7. 항만 및 어항시설 중 방파제·방사제·파제제·갑문 및 안벽 등
8. 기타 행정자치부령이 정하는 시설 1999.1.29 법률 제5714호]
◆ 개정이유
재해응급조치종사명령제도를 폐지하는 등 규제를 정비하고, 시·군·구 지역방재계획의 시·도지사승인제도를 폐지하는 등 행정절차를 간소화하며, 기타 현행제도의 운영상 나타난 미비점을 개선·보완하려는 것임.
◆ 주요골자
▶ 방재기본계획과 민방위기본계획을 연계하여 동시에 확정시킴으로써 행정절차를 간소화함(법 제14조 및 제16조).
▶ (나) 시·군·구 지역방재계획에 대한 시·도지사의 승인제도를 폐지함(법 제19조).
▶ 방재책임자의 재해위험지구 정비계획에 대한 관계중앙행정기관장의 승인제도를 폐지함(법 제26조).
▶ 재해영향평가 협의내용을 정당한 사유없이 미이행하는 경우에만 공사중지를 명령하도록 함(법 제32조제3항).
▶ 응급조치종사명령제도 및 재해응급조치종사명령제도를 각각 폐지함(법 제44조 및 제46조).
2) 자연재해대책법[일부개정 1999.5.24 법률 제5982호]
◆ 개정이유
21세기 신지식·정부화의 시대에 대비하여 정부기능을 핵심역량 위주로 재편하고, 경제정책조정기능·예산기능·국정홍보기능 등의 수행체계를 개편·보완하며, 일부부처간 기능을 조정함으로써 효율적인 국정운영체제를 구축하는 한편, 공직의 전문성을 높이고 유능한 민간전문가의 공직진출 기회를 확대함으로써 공직의 활성화를 도모하려는 것임.
◆ 주요골자 : 관련행정조직의 개편
3) 자연재해대책법[일부개정 1999.9.7 법률 제6021호]
◆ 신규제정 이유
현행 특정다목적댐법은 그 적용대상이 다목적댐에 한정되어 있을 뿐만 아니라 댐주변지역주민에 대한 지원이 불충분하여 댐의 지속적인 건설을 촉진하기에는 미흡하므로 "특정다목적댐법"을 폐지하고, 그 대신 "댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률"을 새로이 제정하여 모든 댐을 대상으로 하는 댐건설 장기계획을 수립하여 수자원을 종합적·체계적으로 개발할 수 있도록 하는 한편, 댐주변 지역주민에 대한 지원을 확대함으로써 댐건설을 촉진하려는 것임.
◆ 주요골자
▶ 건설교통부장관은 수자원을 효율적으로 개발하기 위하여 모든 댐을 대상으로 10년마다 댐건설 장기계획을 수립하도록 함(법 제4조).
▶ 댐건설 예정지역안에서 건축물의 건축, 토지의 형질변경, 다년생수목의 재식, 가축의 사육 등을 하고자 하는 자는 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받도록 함(법 제6조).
▶ 댐건설 사업시행자는 댐건설에 관한 기본계획 및 실시계획을 수립하도록 하고, 기본계획이 고시된 때에는 토지수용법에 의한 사업인정이 있은 것으로보며, 실시계획이 고시된 때에는 공유수면점용허가·농지전용허가·하천점용허가 등 관련 인·허가가 있은 것으로 봄(법 제7조 내지 제9조 및 제11조).
▶ 댐은 건설교통부장관 또는 시·도지사가 관리하되, 필요한 경우에는 댐사용권자 또는 댐의 설치·운영에 관한 업무를 수행하는 정부투자기관에 댐의 관리를 위탁할 수 있도록 함(법 제15조).
▶ 대규모댐이 건설되는 지역에 대하여는 지역주민의 복리향상을 위하여 댐건설기간동안 시장·군수 또는 구청장이 생활환경 개선을 위한 댐주변지역정비사업을 실시하도록 하고, 댐건설이 완료된 후에는 댐관리자와 시장·군수 또는 구청장이 주민복지증진을 위한 댐주변지역 지원사업을 실시하도록 함(법 제41조 및 제43조).
4) 자연재해대책법[일부개정 1999.12.31 법률 제6095호]
◆ 신규제정 이유
환경·교통·재해·인구에 관한 영향평가가 각각 다른 법률에 의하여 별도로 시행됨으로써 절차가 중복되고 사업자에게 경제적 부담을 주고 있으므로 행정규제기본법에 의한 규제정비계획에 따라 각종 영향평가를 실시함에 있어서 일괄적으로 의견수렴절차를 거칠 수 있도록 하는 등 통합영향평가의 기반을 조성하고, 그밖에 현행 제도의 운영상 나타난 일부 미비점을 개선·보완하려는 것임.
◆ 주요골자
▶ 도시의 개발, 산업입지의 조성, 관광단지의 개발등 환경·교통·재해 또는 인구에 영향을 미치는 사업을 영향평가의 대상사업으로 정하고, 영향평가대상사업의 범위에 해당하지 아니하는 사업에 대하여도 시·도별로 영향평가를 실시할 수 있도록 함(법 제4조).
▶ 영향평가 대상사업을 시행하고자 하는 사업자는 당해사업이 환경·교통·재해 및 인구에 미치는 영향에 관한 평가서를 작성하되, 설명회·공청회등을 개최하여 주민의 의견을 듣도록 함(법 제5조 및 제6조).
▶ 사업자는 평가서 및 사후환경영향조사서의 작성을 영향평가대행자로 하여금 대행하게 할 수 있도록 하고, 영향평가대행자는 일정한 기술능력·장비등을 갖추어 환경·교통·재해 또는 인구의 평가분야별로 행정자치부장관·환경부장관 또는 건설교통부장관에게 등록하도록 함(법 제7조 및 제8조).
▶ 사업자는 사업의 승인기관에 평가서를 제출하고, 승인기관은 분야별로 관계기관에 평가서의 협의를 요청하도록 함(법 제17조).
▶ 사업의 시행으로 환경·교통·재해 등에 해로운 영향을 초래할 위험이 있는 경우에 평가서의 협의요청을 받은 기관의 장은 사업자 및 그 사업의 승인기관에 대하여 사업계획의 조정 또는 보완 등 필요한 조치를 요청할 수 있도록 함(법 제19조제1항).
▶ 평가서의 협의요청을 받은 기관은 평가서를 검토한 결과를 사업승인기관에 통보하고, 사업승인기관의 장은 이를 사업자에게 통보하여 이행하도록 함(법 제20조).
▶ 영향평가의 대상사업은 영향평가를 받지 아니하고 사전에 공사를 시행하지 못하도록 하고, 이에 위반한 때에는 공사중지를 명할 수 있도록 함(法 제28조).
▶ 환경영향평가의 협의내용에 오염물질의 배출농도에 관한 기준이 포함되어있는 경우에 사업자가 그 기준을 초과하여 오염물질을 배출하는 때에는 협의기준초과부담금을 부과·징수하도록 함(법 제33조).
5) 자연재해대책법[일부개정 2001.1.29 법률 제6400호]
◆ 개정이유
새천년의 요구에 맞는 경쟁력 있고 효율적인 정부를 구현하기 위하여 국가 핵심역량인 경제정책 및 인적자원개발정책 분야의 총괄·조정기능을 수행할 부총리 2인을 신설하고, 여성의 사회참여 확대 및 권익신장을 도모하기 위하여 여성특별위원회를 여성부로 확대·개편하여 여성관련 기능을 강화하려는 것임.
◆ 주요골자
관련 행정조직 개편
6) 자연재해대책법[일부개정 2002.2.4 법률 제6656호]
◆ 신규제정 이유
토지수용법과 공공용지의취득및손실보상에관한특례법으로 이원화되어 있는 공익사업 용지의 취득과 손실보상에 관한 제도를 2003년 1월 1일부터는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률로 통합함으로써 손실보상에 관한 절차와 기준을 체계화하고 각종 불합리한 제도를 개선하여 국민의 재산권을 충실히 보호함과 아울러 공익사업의 효율적인 추진을 도모하려는 것임.
◆ 주요골자
토지수용 및 보상에 관련 내용 보완
7) 자연재해대책법[일부개정 2002.9.5 법률 제6735호]
◆ 개정이유 및 주요골자
종전에는 태풍·홍수·호우 등과 같은 자연현상으로 인한 재해피해가 극심한 지역에 대하여 국가가 군장비 및 병력을 지원하고 재해와 관련된 국고지원사업을 지원할수 있도록 하고 있으나, 앞으로는 그 피해가 극심한 지역에 대하여 대통령이 특별재해지역으로 선포하고 국가가 응급재해구호비용의 지급과 재해구호 및 복구에 필요한 행정·재정·금융·세제상의 특별지원을 할 수 있도록 함으로써 자연재해로 극심한 피해를 입은 지역에 대한 지원을 확대·강화하는 한편, 재해대책위원회에서 종전의 규정에 의하여 재해 피해상황이 극심하다고 인정된 지역을 특별재해지역으로 선포된 지역으로 보려는 것임.
나. 농어업재해대책법
농작물 재해는 재해발생 빈도와 정도에 대하여 불가항력적이며, 불확실성을 내포하고 있는 재해로서 확률적으로 계상이 불가능하다. 뿐만 아니라 넓은 지역을 대상으로 발생하기 때문에 마을, 단체, 농가들 스스로 상호부조적 복구로는 응급 및 항구적인 복구가 어려우므로 국가나 지방자치단체에서 물적, 자금적 지원이 필요하다. 따라서 농업 및 어업 생산에 대한 재해의 예방과 그 사후대책을 강구함으로써 농어업의 생산력 및 경영안정을 도모한다는 목적 아래 1967년 1월 16일에 제정되었다. 농업재해대책법은 풍수해대책법에 준하여 국가 재정사정에 따라 관계부처의 협의를 거쳐 지원기준을 달리해 와 실제로 피해를 입은 농민의 정신적, 경제적 침해복구에는 실질적 도움이 되지 못하였다. 이를 감안하여 국가에서 지원하고 있는 농작물 재해대책의 미비점을 보완하고 항구적인 대책추진을 위하여 1990년 8월 1일 농어업재해대책법(법률 제4250호)을 개정하고 각종 지원책을 강화하게 되었다.
농어업재해대책법을 개정하게 된 배경은 농어업 재해발생시 풍수해대책법에서는 홍수, 폭우, 폭풍, 해일 등 풍수해에 따른 시설물 피해를 중심으로만 지원되고 있고, 과거의 농업재해대책법에서는 한해에 따른 지원대책만이 가능하게 되어 있었다.
그러나 최근 그 빈도가 잦은 서리, 우박, 냉해, 조해, 동해, 병해충 등에 의한 농작물의 피해에 대한 지원기준을 마련하고 시설물의 침해를 동반하지 아니한 농작물 피해에 대하여도 지원할 수 있는 법적 근거를 마련함으로써 농민이 안심하고 영농에 종사할 수 있도록 하였다.
다. 재해구호법
정부는 1962년 3월 20일 법률 제 1034호에 의거 재해구호법을 제정하여 비상재해가발생하였을 때 응급적인 구호를 행함으로써 재해의 복구와 사회질서의 유지를 도모하고 이재민에 대하여 수용시설의 제공, 급식 또는 의류·침구·학용품 기타 생활필수품의 급여, 의료 및 조산의 제공, 이재민 주택의 응급수리, 생업자금의 급여와 대여 등 이재민 보호의 법제화를 기하였다.
제정된 법률의 주요골자를 보면 아래와 같으며, 동법은 1962년도에 제정된 이래 일부 개정이 있었지만 큰 틀은 변하지 않고 있다.
◆ 재해구호사업의 기획, 조사, 기타 구호실시에 관하여 필요한 사항을 심의하게 하기 위하여 보건복지부와 서울특별시, 도에 각각 재해구호심의위원회를 둔다.
◆ 구호의 종류는 수용시설(응급가설 주택을 포함한다)의 제공, 급식 또는 식품·의류·침구·학용품·기타 생활필수품의 급여, 의료 및 조산, 이재민의 구출, 이재주택의 긴급수리, 생업에 필요한 자금, 가구 또는 자재의 급여나 대여, 장사(葬事) 등으로 정의하였다.
◆ 서울특별시와 도는 구호경비의 지변재원(支辨財源)에 충당하기 위하여 매년 재해구호기금을 적립하여야 하며, 재해구호기금의 매년도 최저적립액은 연 3년 간에 있어서의 지방세법에 규정된 보통세의 수입결산액의 평균연액의 1,000분의 5에 해당하는 금액으로 한다. 단 서울특별시에 있어서는 1,000분의 2.5에 해당하는 금액으로한다.
4.2.2 최근 홍수대책
1960년대 이전에는 정치·사회·경제적으로 매우 혼란스러웠으며, 특히 극심한 식량난의 발생, 막심한 적자재정의 누적, 악성 인플레의 진전 등 경제기반이 허약하여 재해예방대책 사업에 투자할 여력이 없었다. 일제시대에는 재해대책업무를 조선총독부의 내무국 토목과 치수계에서 관장하였으며 광복과 더불어 1948년 내무부 소속 건설국을 신설, 동업무를 관장하면서 풍수해분야에 관심을 보이기 시작하였다. 그러나 1960년 이전에는 풍수해 관계법령이 없는 상태에서 재해대책에 필요한 사항을 국무회의 의결을 거쳐 범정부적으로 지원하거나, 선례에 준하여 각 부처에서 개별적으로 지원하는 등 혼란스러운 시기였다.
1961년 7월22일 각 령 제66호로 경제기획원 산하에 국토건설청이 신설되고 동년 8월21일 각 령 제104호로 영주수해복구사업소를 설치하여 수해복구사업에 임함으로써 근대적인 재해대책업무의 효시가 되었다. 또한 동년 12월 30일 하천법이 제정·공포되었고 1962년 6월 18일 법률 제1912호에 의거 경제기획원의 국토건설청을 해체하여 건설부로 확대개편하면서 본격적으로 재해대책업무가 시작되었다고 볼 수 있다. 예방사업측면에서는 경제개발 5개년 계획의 착수와 더불어 다목적댐 건설, 농업기반 개발사업, 하천개수사업 등 대규모 치수사업의 계획·조사·시공 등이 본격적으로 진행되면서 괄목할 만한 성과를 거두었다.
1970년대 들어서 1969년대 말 조사에 착수하여 1970년대 초에 종합개발계획이 완료된 4대강 유역(한강, 낙동강, 금강, 영산강)의 개발과 남강, 안동, 대청 다목적댐의 착공 등으로 농업·관광은 물론 재해예방대책 분야에도 큰 기여를 하게 되었으며, 부족한 재원은 아시아 개발은행(ADB)등에서 차관을 도입하여 충당하였다. 1972년부터 착수한 재해예방대책 사업의 주요 목표는 수해상습지 197개소 해소와 주요하천 90% 개수로 홍수범람을 사전에 예방하는 것이었다. 한편, 중화학 정책의 강력한 추진을 위하여 건설부에 산업입지국을 신설함과 동시에 한국수자원개발공사를 해체하고 수자원개발과 중화학공업단지 건설을 전담할 산업기지개발공사로 확대개편, 다목적댐 건설에 박차를 가하여 괄목할 만한 성과를 거두었다. 1975년 7월 25일 내무부 주관으로 민방위기본법이 제정되어 재해대책업무가 내무부 민방위의 한 분야에 흡수되면서 방재에 관한 계획과 방재조직에 관한 사항을 민방위 체계에 맞추어 정비하게 되었다.
1980년대 이후 급속한 경제발전으로 방재개념을 도외시한 채 무분별한 각종 대형토지개발 사업 등이 가속화되면서 재해규모가 점차 대형화되어 가는 추세에 있었다. 재해예방대책사업은 5개소의 다목적댐 건설, 4대강유역 하천개수사업과 농업기반개발, 사방사업 등 1970년대에서 추진해오던 계속사업과 제2차 국토종합개발 계획의 수립 및 추진과 더불어 낙동강 연안개발 I, II 단계사업, 수계치수사업, 수해상습지 개선사업 등의 실시로 예방대책사업도 괄목할 만한 성과를 거두었다. 1980년대 들어와서는 국민의 의식수준 향상에 따라 국가에 대한 요구사항이 점차 많아지고 생활기반시설의 분야도 다양하여 중앙지원범위도 점차 확대되는 추세에 있었다. 또한 중부지방의 집중호우 및 태풍 셀마(THELMA)로 인한 피해규모가 1조원을 넘게 되자 종래의 지원기준으로는 현실적으로 복구사업이 불가능하였다. 이때부터 중앙에서 특별지원을 시작, 1988년 충북단양 지역 및 1989년 7월 영·호남 피해지역에도 특별지원을 실시, 그동안의 국가재정 평균부담률도 43%에서 73%로 증가하게 되었다.
1990년대는 1990년 한강 대홍수와 1991년 태풍 그래디스(GLADYS) 등으로 대형재해가 많았음은 물론 방재기구의 대변환기라 할 수 있다. 우선 전국토가 산업화·도시화됨에 따라 날이 갈수록 재해의 양상이 다양화, 대형화하는 추세에 있어 이를 효과적으로 대처하기 위하여 방재조직을 정비하였다. 또한 재해영향평가제가 도입되어 일정규모 이상의 개발계획 수립시 개발에 따른 재해영향평가를 필히 실시하도록 하였다.
1995년에는 국가의 제도적 관리대상에서 제외되어 수해발생의 주원인이 되는 소하천에 대해 소하천정비법을 제정함으로써 체계적인 관리 및 투자를 위한 근거를 만들었다. 지방하천의 정비, 홍수예경보시스템의 본격적인 확장 등도 이루어졌으며, 특히, 국민의 신뢰를 받을 수 있는 "항구적이고도 종합적인 수해대책"을 강구하라는 대통령지시에 의해 1999. 9. 11일 대통령 비서실에 민간전문가와 관계공무원으로 구성된 "수해방지대책기획단" 이 한시 조직으로 설치되었다. 수해방지대책기획단은 동년 12월말까지 운영되면서 총 199개 실천과제를 도출하였으며, 각 사업별로 현재 추진 중에 있다. 이를 분야별로 보면 하천유역별 종합치수대책 등 47개 예방사업에 향후 10개년간(2000-2009) 24조원을 투입하여 정비해 나갈 계획이며, 각종 개발계획 수립단계부터 방재사전심의제도를 도입·적용하는 등 64개 제도를 개선토록 하였고, 하천유역관리위원회 설치 등 8개 조직을 정비해 나가도록 하였다. 특히 개발사업으로 인한 발생가능한 재해영향요인을 개발사업 시행이전에 예측·분석하고 적절한 저감방안을 수립·시행하기 위해 1996년 6월 자연재해대책법에 근거를 두고 재해영향평가제도가 도입·시행되게 되었다. 그리고 1999년에는 침수흔적 등 재해현장 자료를 조사하여 기록으로 남기고 재해발생원인을 분석하기 위한 민간전문가 중심의 재해원인분석조사단이 발족되어 재해현장조사가 제도적으로 이루어지게 되었다.
2000년대에는 국내외적인 재해환경에 많은 변화가 있었는데, 국제적으로는 기상이변현상과 상관관계가 있는 온실가스 감축 등을 위한 1997년 교토의정서(kyoto protocol) 추진 등 지구온난화 방지노력과 함께 온실가스 배출량 증가에 따른 지구평균기온 상승 및 해수면 상승 등 재해요인 증가에 따른 국제적 공동대응협력 이 강화되고 있으며 지구환경변화의 요인이 되는 자연환경파괴 방지와 재해예방·대처 수습에 필요한 경험과 기술공유 및 공동대응을 위한 지역간 국제협력 증대되고 있다.
국내적으로는 인위적 방재시설물이 증가함에 따라 천재라는 인식에서 국가에 대한 적극적 방재대책의 수립·시행을 요구하는 인식 확산과 함께 인위적 개발사업에 따른 자연재해 가중요인의 인위적 해소를 위한 각종 대안마련의 필요성 대두되고 있고 각종 개발사업의 계획단계부터 방재분야를 고려한 국토종합계획, 도시계획 수립 등 종합적인 방재계획방안 강구를 필요로 하고 있다. 또한 통일에 대비한 남북한 방재분야협력체제 구축 및 임진강 수계 등에 대한 치수대책 마련시 유역전반에 걸친 수방시설의 연계설치를 포함한 유역종합치수대책의 필요성이 제기되고 있다. 특히 2002년 집중호우와 태풍루사에 의해 전국적으로 6조원이 넘는 재산피해와 270여명의 인명피해가 발생함에 따라 효율적인 복구지원을 위한 특별재해지역 지정제도가 제도적으로 신설되어 피해가 심각한 김해, 강릉 지역등은 새로운 제도에 의한 복구혜택을 지원받게되었다. 그리고 좀 더 근원적인 수방대책을 수립하기 위하여 1999년에 이어 2002년 국무총리 수해방지대책기획단이 설치·운영되게 되었다.
가. 홍수재해예방체계
1) 중앙재해대책 조직
1981년 12월 17일 풍수해대책법을 개정하면서 종래의 재해대책본부를 중앙재해대책본부로 개칭하고, 재해대책상 중요한 사항을 심의 결정하는 중앙재해대책본부 회의소집을 종래의 국무회의의 심의를 거쳐 소집토록 된 것을 재해대책의 긴급성을 감안본부장이 판단하여 소집토록 하였다. 그리고 본부의 조직은 실무반 중 구호연락반을 구호반으로 명칭을 바꾸고 장비지원반을 하나 추가했을 뿐 종전과 같았으며, 본부회의의 위원 구성 및 임무 등도 종전과 다름이 없었다.
1990년 12월 27일 급변하는 국내외 행정환경과 새로운 행정수요에 능동적으로 대처하고 효율적인 방재체제를 확립하기 위해서 방재업무가 건설부에서 내무부(현 행정자치부)로 이관됨에 따라 건설부장관 소속하에 있던 중앙재해대책본부 기능을 내무부 소속으로 조정하였다. 중앙재해대책본부는 본부장을 내무부장관, 차장을 내무부차관 및 건설·교통부차관으로 두고, 각 부처의 국장급을 본부위원으로 구성하여 방재에 필요한 통신망의 구성, 방재용 자재 및 장비의 수집·수송, 피해액 산정기준 등에 대한 사항을 협의토록 하고 있다. 그림 5는 2002년 현재의 중앙재해대책본부 조직을 도식화한 것이다.
2) 지방재해대책 조직
① 지방재해대책본부
풍수해대책법이 1981년 12월 17일 개정됨에 따라, 재해가 발생하였거나 발생할 우려가 있는 때에는 지방자치단체의 장은 재해응급대책을 총괄조정하거나, 재해상황조사 및 복구에 관하여 필요한 조치를 하게 하기 위하여 도·시·군·구에 지방재해대책본부를 설치토록 규정하였다. 지방재해대책본부의 지방본부장은 도지사·시장·군수 및 구청장이, 지방차장은 서울특별시·직할시 및 시의 경우에는 부시장이, 도의 경우에는 부지사가, 군의 경우에는 부군수가 구의 경우에는 부구청장이 담당하도록 하였다. 또한 지방재해대책본부에서는 관할구역안의 재해응급대책의 총괄 조정 및 집행, 지역민방위협의회에서 의결된 재해대책에 관한 사항, 본부로부터 지시된 사항 등을 관장하도록 되어 있다. 그림 4-6과 그림 4-7은 지방재해대책본부 조직을 도식화한 것이다.
② 지역재해대책협의회
지역재해대책협의회는 방재집행계획 및 재해대책 업무추진 지침에 의거 전시도에서 설치 운영중에 있다. 시도 및 시군구 지역특성에 따라 각각 20~40명, 15~30명 범위로 구성되어 있으며 기능별로 예방 및 복구분과위, 구조 및 구호분과위, 홍보 및 대피분과위로 구분 편성, 운영하고 있다.
시도지역재해대책협의회 의장은 부시장 및 부지사가, 부의장은 기획관리실장 또는 건설도시국장으로 구성되어 있다. 또한 예방 및 복구분과위는 시도의회·군부대·기상대·지방국토관리청·지방재해항만청·지방철도청·한전지사·통신공사지사·토지개발공사지사·한국주택공사지사·농업진흥청지사·농수축협지부·주택은행·건설건축사협회지회·시도농조지회 등으로, 구조 및 구호분과위는 소방본부·적십자사지사·상공회의소·여성단체·바르게살기운동협의회 ·새마을협의회지부·경찰·군항공대·의약사협의회 등으로, 홍보 및 대피분과위는 지방경찰청·교육청·지방언론사·산악연맹지부 등으로 구성되어 있다.
시군구지역대책협의회의 위원장은 시장, 군수, 구청장이 되고, 부위원장은 시군구의 부기관장으로 구성되어 있다. 시군구지역대책협의회도 시도지역재해대책협의회와 마찬가지로 예방 및 복구분과위, 구호 및 구조분과위, 홍보 및 대피분과위로 나누어져있다.
각 분과위별 임무를 살펴보면 예방 및 복구분과위에서 재해대책기관에서 수행하는 재해예방 예찰·응급복구 및 복구비 지원·기상예보·건설자재 장비지원·전기, 전화, 수도 등 응급복구지원·금융지원 임무를, 구조 및 구호분과위에서는 인명구조·의료 방역실시·구호활동전개·구호물품지원·위문실시를, 홍보 및 대피분과위에서는 대피유도·치안유지·피해상황, 홍보 및 대피권고·대피장소 제공 등의 임무를 부여받고 있다.
3) 홍수대책 기구
우리나라 홍수대책의 큰 축은 건설교통부의 수자원국과 행장자치부의 방재관실이다. 건설교통부에서는 국토계획에 근거한 수계치수사업, 수해상습지관리, 국가 및 지방하천관리, 홍수예경보시스템 구축, 댐건설 및 운영 등 의 업무를 추진하며 행정자치부에서는 방재계획 수립, 재해대응체계 구축, 재해위험지구관리, 소하천 관리, 복구시스템 구축 등의 업무를 추진한다. 홍수예방사업은 주로 건설교통부에서 추진하고 있으며 재해대응 및 복구는 행정자치부에서 업무를 추진하고 있다.
4) 홍수재해대응체계
홍수재해가 예상되는 주의보나 경보발령시 각 중앙행정기관의 재해대책 관계공무원은 즉시 비상근무 체제로 들어가 재해방지를 위하여 최대의 노력을 기울인다. 또한 각 중앙행정기관에서는 소속 산하기관 및 유관기관에 기상상황을 전파하고 재해대비 비상근무태세를 확립할 것을 지시한다. 시도 재해대책관계 공무원은 즉시 비상근무체제로 들어가며, 아울러 신·군·구 등 소속기관과 유관기관에 기상상황을 전파하고 피해예방과 피해발생에 대비한 근무태세를 확립할 것을 지시(협조)한다.
5) 재해복구체계
자연재해로 인하여 피해가 발생하였을 경우 중앙재해대책본부는 피해조사반을 편성·파견하여 현지에서 피해를 조사한 후 피해를 확정하고 피해조사 보고서를 토대로하여 복구계획을 수립, 재정경제원 등 관련부처와 협의를 거쳐 지방자치단체 및 관련유관기관에 복구비를 지원해 오고 있으며 1960년대부터 현재까지 제도는 큰 변화 없이 실시하고 있다. 다만 복구지원 항목과 지원율은 연도별로 증가추세에 있으며, 특히 2002년 정부에서는 특별재해지역선포 제도를 도입하여 극심피해 지역에 대한 보다 많은 복구비지원으로 피해주민들의 신속한 자력갱생의 틀을 마련해 주고자 하였다.
① 피해보고
태풍이나 호우 등으로 피해가 발생할 우려가 있을 경우에는 그 지역의 이장 등 현지주민과 읍면동사무소 공무원이 담당지역을 순찰하여 피해가 발생하면 즉시 읍면동사무소에 신고하고, 읍면동사무소에서는 관할 구역의 피해를 취합하여 시·군·구에 보고하게 된다. 시·군·구에서는 읍·면·동에서 보고한 피해내용과 유관기관에서 통보받은 피해를 취합하여 시도로 보고하며, 시도는 중앙재해대책본부에 보고하게 된다.
② 피해조사
중앙재해대책본부에서는 일정기간에 피해상황을 파악한 후 재해가 우심할 경우에는 농림수산부, 건설교통부 등 관계부처 합동으로 중앙합동조사반을 편성하고 현지에 파견하여 피해조사를 실시하게 되며, 통상 피해가 2개 시도 미만이고, 1개시도에 피해우심시군이 1~2개 정도로 피해가 경미한 경우에는 자체적으로 조사반을 편성하여 조사를 실시한 후 보고토록 한다.
③ 복구계획(안) 작성
피해합동조사반 조사를 토대로 하여 시군구에서 작성한 피해대장을 면밀히 분석하여 재해구호 및 복구비용 부담기준에 의거 부처별, 시설별, 재원별 시도별로 복구계획을 수립한 후 중앙재해대책본부회의에 상정한다.
④ 복구계획(안) 심의 확정
중앙재해대책본부회의는 15개 부처 국장급 이상 공무원으로 구성되며 복구계획(안)을 사전심의·조정하여 복구계획을 확정한 다음 관련부처 및 시도에 통보한다.
⑤ 재해복구비 예산 요구
재해복구계획 확정통보를 받은 관련부처는 소관사업에 대하여 재해복구예비비 지출 요구서(사유서, 각목명세서, 사업계획서 등)를 재정경제원장관에게 제출한다. 재해복구예비비 지출 요구서를 받은 재정경제원은 당해 연도 재해대책 예비비 확보상황을 감안하여 각 부처와 협의 기정예산 혹은 예비비의 사용여부를 협의한다.
⑥ 기타
각 부처에서 기정예산을 사용할 경우에는 부처 내 예산을 이·전용하여 시도 및 산하기관에서 재배정하여 복구토록 조치한다. 재해대책 예비비를 사용할 경우에는 재정경제원에서 재해대책 예비비 지출계획서를 작성하여 차관회의, 국무회의 의결을 거쳐 대통령의 재가를 얻어 각 부처별로 예산을 배정하고 중앙재해대책본부에 통보한다.
4.2.3 개선 방안 및 정책제언
'98년, '99년 대홍수 피해 발생후 정부에서는 대통령 수해방지대책기획단을 설치하여 「수해방지종합대책」 을 작성·공포하고 추진 중에 있으나 아직도 수해피해가 지역에 따라 반복적으로 발생하고 있는 실정이다. 방재행정 측면에서도 지자체 방재부서의 조직체계에 일관성이 없고 전문인력이 부족하며 업무가 과중하고 각종 지원이 미비하여 방재부서가 기피부서로 인식되고 있어 선진 방재행정의 구현이 어려운 실정이며, 이에 대한 개선대책이 필요하다.
수방정책 측면에서는 치수정책을 전담할 청급이상 정부조직이 신설되어 면적개념의 유역종합치수대책이 지속적으로 추진되어야 하며 지자체 특성을 고려한 우선순위에 따라 재해위험지구를 중심으로 다양한 구조적·비구조적 홍수대응방안이 추진되어야 할 것이다. 그리고 이러한 수해예방대책이 꾸준하게 추진될 수 있도록 '인허가법령', '방재조직', '재해피해 조사', '복구예산조달' 등에 대한 법·제도 개선과 중앙정부차원에서 방송매체를 통한 체계적인 홍보가 필요하다고 판단된다.
4.3 홍수대책의 문제점 및 개선방안
4.3.1 홍수대책 시스템 분야
가. 문제점
1) 홍수재해예방체계
우리나라 주요 홍수재해 예방 업무는 건설교통부에서 시행하고 있다. 건설교통부는 국토계획에 근거하여 하천관리, 토지이용관리, 도시계획 등을 주관하고 있으며 각 분야별 방재 개념을 고려하여 계획을 수립하고 있다. 그러나 전체적으로 보면 홍수재해예방 체계의 골격은 갖추고 있으나 세부적인 시행측면에서는 미흡한 점이 많다. 특히 최근의 급증하는 집중호우에 대비하여 홍수재해에 강한 도시건설을 위한 근본적인 대책이 미흡하다. 하천에만 집중된 홍수분담 정책, 유역의 종합적인 하천관리 및 토지이용관리 정책 미흡, 그리고 지자체의 도시 계획시 홍수재해방지개념의 적극적 도입 미흡 등은 제도적으로 개선해야 할 부분이다. 또한 홍수재해관련예산이 복구비에 집중적으로 투자되어 피해가 터지고 막는 악순환의 고리를 단절할 수 있는 예방방제정책의 시행에 한계가 있는 것도 중요한 문제점이다.
기구나 조직적으로 보면 홍수방재 전문인력의 부족과 조직의 비합리성이다. 홍수재해는 특성상 몇 년에 한번씩 대형재해가 발생하며, 이러한 대형재해의 대비·대응은 한번이라도 홍수재해를 경험한 실무전문가가 효율적으로 대처를 할 수 있다. 그러나 우리나라 방재부서는 격무에 시달리며 책임만 있는 기피 부서로 인식되고 있어 효율적인 방재업무 추진에 큰 저해요인이 되고 있으며, 정부의 구조조정에서 지자체의 방재부서가 구조조정의 일 순위가 되어 현재 지자체의 많은 방재관련 조직이 축소된 상태이다. 또한 건설교통부의 조직에서도 홍수방재의 핵이라 할 수 있는 홍수통제소의 경우 순환보직에서 기피하는 경향이 뚜렷하며 장기적으로 홍수재해를 경험하며 대책의 노-하우를 축적하는 전문가 양성프로그램이 전무한 실정이다.
2) 홍수재해대응체계
우리나라 홍수대응체계는 전형적인 관 중심으로 편성되어 있다. 현재 지자체에 수방단 조직이 있어 홍수재해에 대한 예방 및 복구활동을 하도록 하고 있지만 단원들이 민방위대원들로 조직되어 있어 역할이 중복되며, 농촌인구의 고령화로 큰 실효성이 없는 실정이다.
민간의 방재 활동을 더욱 활성화하여야 한다. 재해규모가 작은 경우 관계기관에서 신속히 응급대응을 지휘하겠지만 통신망이 두절되고 도로가 파손된 상태에서는 현실적으로 어려움이 많다. 일본의 한신 대지진 때 지진 발생 후 2, 3분만에 고베 전체는 아수라장이 되고 집결해야할 긴급재해대책요원 20명중 4명만이 4시간이 지난 후 도착하였다고 한다.
재해가 발생하면 재해현장에 있는 사람들은 대부분 일반시민들이다. 이러한 시민들이 평소에 방재에 대한 훈련을 받고 상황대처 능력을 키워 능동적인 방재활동을 할수 있도록 정부에서 계획을 세워 교육을 시키는 프로그램의 개발이 필요하다.
시민들에게도 재해에 대한 올바른 홍보를 하여야 한다. 재해는 어떠한 대책을 세웠더라도 발생할 수 있다. 재해대책은 여기서부터 시작하여야 한다. 대부분의 시민들은 하수도가 정비되고 배수펌프장이 운영되면 내수피해를 완전하게 막을 수 있다고 생각한다. 그러나 우리나라 하수도 시설용량은 5-30년 만에 한 번 오는 홍수에 맞게 설계된 것이다. 하수관을 크게 할 경우 경제적 부담이 그 만큼 크며 도시계획과의 조화를 이루지 못하기 때문이다. 그리고 이러한 구조적인 문제 외에 하수도 관리가 안되어 피해가 가중되고 있다. 구조적인 한계가 있는 데도 합리적인 대책을 세우지 못했다면 분명 조직과 예산을 가지고 있는 정부의 책임이다. 그러나 평소에 내가 사는 동네가 침수위험지역인지에 관심이 없고 호우주의보에도 주변에 가능한 수방대책을 세우지 않아 발생하는 피해는 개인의 책임일 수밖에 없다.
일본은 집중호우시 하천제방월류나 도시내 우수배제 불량에 의한 침수피해는 당연히 발생한다는 최악의 조건하에서 수방활동을 펴고 있으며 매년 엄격한 훈련을 실시하여 주민들을 교육시키고 있다고 한다. 언제 어디서 발생할 지 모르는 홍수재해에대해 정부는 대책을 수립하고 시민들에게도 적절한 강구대책을 세우도록 홍보한다는 것이다.
제방을 쌓아 홍수방어를 적극적으로 했는데도 홍수피해가 증가하는 이유를 분석해 본 결과 제방을 증고하였으나 홍수로부터 안전하다고 믿고 제방 주변에 사람들이 밀집하게 되었으며 제방이 붕괴되자 그 피해는 엄청났다는 연구자료가 있다. 제방을 정비하였을 경우 피해발생 가능성은 줄어들었으나 제방 붕괴시 잠재 피해액은 엄청나게 증가한다는 것이다.
3) 홍수재해복구체계
홍수·태풍 등 각종 자연재해 발생시 현행 정부의 복구지원 형태는 "이재민에 대한 생계비 구호지원", "공공시설복구비지원", "주택·농경지 등 사유시설 복구비 지원"등 크게 세 가지 유형으로 구분된다. 이 중 이재민 구호비와 공공시설복구비의 지원은 국민의 생존권 보장 및 공공시설유지·관리 차원에서 당위성이 인정되지만,사유시설물에 대한 피해복구비지원은 과거 60, 70년대 영세 농어민의 경제적 자립을 돕기 위해 시행된 것으로, 현재와 같이 경제규모가 커지고 도시와 농어촌간의 소득격차가 줄어드는 점등을 고려해 볼 때, 과연 정부에서 계속 사유시설물에 대한 피해복구비를 직접 지원해 주는 것이 바람직한 것인가에 대한 검토가 필요한 실정이다. 사유시설물 피해에 대하여 상시적으로 복구비를 지원하는 나라는 우리나라밖에 없는 것으로 조사되었다.
또한 복구비의 지원규모가 적정복구비 수준에 미흡한 관계로 재해시마다 피해주민들의 지원대상 및 지원규모 확대 요구가 빈발하여 정부의 재정부담을 가중시키고 있으며, 일부 주민들의 경우, 자발적인 재해예방보다는 복구비를 정부의 지원에만 의존하려는 도덕성 해이(moral hazard) 현상이 발생되는 등 현행 정부의 사유시설 피해복구비 지원상에 많은 문제점이 대두되고 있다.
피해발생시 복구계획수립을 위한 조사에서는 재해재발방지를 위한 정밀조사에는 시간이 필요함에도 일률적인 피해집계와 짧은 보고기간, 비전문적인 피해조사로 피해상황이 부정확하고, 공공시설위주로 피해조사를 실시하고 있어 사유시설, 중소기업, 상가시설 등에서는 상대적으로 미흡한 현장조사가 이루어지고 있다. 피해복구 추진과정에서도 피해원인제거를 통한 재해재발 예방보다는 신속복구라는 여론에 밀려 단순한 피해액 산정에 의한 원상복구 또는 개량복구를 추진하고 있다.
나. 개선방안
1) 홍수재해예방체계
◆ 현재 건설교통부에서 추진하고 있는 유역종합대책의 실효성 확보를 위한 실행프로그램이 필요하다. 13개의 대하천 유역에 국가하천 본류구간에서의 계획홍수위를 유역내 홍수조절별(댐 및 유역저류공간), 토지이용별 홍수량 분담에 따라 종합적으로 재검토하고 유역종합치수계획과 하천정비 기본계획간의 위계 재정립을 위한 하천법의 개정이 필요하다. 아울러 유역종합치수계획 수립시 유역저류시설 확보를 위한 법적 조치가 마련되어야 한다.
◆ 종합수방정책 측면에서는 치수정책을 전담할 청급 이상 정부조직이 신설되어 면적개념의 유역종합치수대책이 지속적으로 추진되어야 하며, 지자체 특성을 고려한 우선순위에 따라 재해위험지구를 중심으로 다양한 구조적·비구조적 홍수대응방안이 추진되어야 할 것이다.
◆ 홍수예보의 기능강화를 위한 관련장비 및 조직을 적극 보강하여야 한다. 기상청을 통한 기상예보기능 강화, 홍수통제소의 레이다망 구축 등에 정부의 적극적 투자가 필요하며, 홍수예보의 전문성 확보를 위해 기 추진중인 통제소내의 하천정보센타의 설치가 우선적으로 추진되어야 한다.
◆ 방재관련 공무원들의 사기 진작을 위한 수당제도 신설, 방재관련 직렬의 신설 등을 검토할 필요가 있다.
2) 홍수재해대응체계
◆ 향후 우리나라 민방위는 생활민방위체제로 갈 수밖에 없으므로 지자체의 수방단 및 민방위대의 기능 활성화 방안을 강구하여야 한다.
◆ 민간방재활성화를 위한 제도정비와 시민들의 교육 및 홍보를 강화하여야 한다.
ㆍ관련부처 및 유관기관 간의 교육과정 채택을 위한 방안을 수립하여 교육시해에 대한 평가제 도입 및 성과에 따른 시행기관에 대한 재정지원 방안을 강구하여야 한다.
ㆍ다수 시민들이 접속하거나 볼 수 있도록 Web컨텐츠를 개발하여야 한다.
◆ 재해대책본부차원에서 재해상황파악이 지자체의 보고서와 뉴스에만 의존하고 있어 대형재해발생시 신속한 대국민 상황전파와 상황대처에 한계가 있다. 따라서, 국가안전관리시스템의 실시간 자료제공 기능을 보강하여 재해방송과 함께 입체적인 실시간 재해상황관리시스템의 구축이 필요하다.
3) 홍수재해복구체계
◆ 사유시설물에 대한 현행 정부의 일방적인 복구지원 제도를 보완할 수 있는 보험제도의 도입 등을 적극 추진하여야 한다. 보험운영체제는 정부조직 운영방향에 따라 결정되어야 하지만 자연재해라는 거대위험을 담보한다는 측면에서는 민영보험보다는 공영보험이 적절하며 정부에서 공영보험으로 홍수재해보험을 개발하고 민간에 위탁운영하게 하는 방안을 고려해 볼 수 있다.
◆ 예비비로 되어있는 재해복구비를 일정부분이라도 일반예산으로 편성하여 적립해 가는 방안을 검토해야 한다. 대규모 재해발생시 엄청난 복구지원비가 소요되는 바, 일정규모이상의 복구대비 적립금은 정부의 재정부담을 줄이고 예비비 편성 및 확정에 따른 시간을 절약하여 효율적인 복구업무를 추진할 수 있을 것이다.
◆ 피해조사는 원상복구와 개량복구의 목적에 따라 2원화 하되, 응급조치를 포함하여 원상복구는 기존의 골격을 유지하여 신속하게 실시하며 개량복구 등은 재해예방차원에서 정밀피해조사를 실시하여 이를 토대로 대책을 수립하여야 한다.
◆ 현행 재해피해액 산정방법에서 추가되어야 할 항목과 국가의 지원범위를 분명하게 분리, 파악할 수 있는 법적근거 마련과 현행 피해조사체계상에서 피해보고체계, 피해조사양식, 피해물량 산출방식, 지원단가기준 등에 대한 전면적인 재검토를 통한 수해복구관련 기준을 재정비하여야 한다.
4.3.2 홍수방제시설 분야
가. 문제점
홍수방재 시설물은 법에 따라 시설물 관리주체에서 관리를 하고 있다. 하천의 경우 중요도에 따라 국가하천, 지방하천, 소하천으로 나뉘어 지며 국가하천은 건설교통부, 그리고 지방하천과 소하천은 지자체에서 관리를 하고 있다. 건설교통부의 경우 유역별로 국토관리청을 두고 하천의 점용허가 등 전반적인 관리를 실시하고 있으며 지자체의 경우 하천관련과에서 직접 관리를 하고 있다. 그러나 하천을 행정구역별 혹은 구간별로 관리할 경우 책임에 대한 한계와 행정의 편리성은 있을지 모르나 유역종합관리 측면에서는 불합리하다. 하천은 물과 생태계 등이 어우러지는 이수, 치수, 환경측면에서 하나의 유기체이며, 따라서 관리도 유역별 종합관리가 필요하다. 가장 현실적인 방법으로 전체하천의 종합계획은 국가에서 수립하고 이것에 근거한 관리업무는 지자체에 위임할 수 있을 것이다. 최근 상류하천은 개수가 되었는데 하류하천은 개수되지 않아 홍수범람이 발생하는 문제점 등은 하천의 종합관리를 통하여 해결할 수 있을 것이다.
홍수방제 시설물 중 중요한 펌프장은 건설주체 등에 따라 관리주체가 나뉘어 졌다. 농업용 펌프장의 경우 농림부 등에서, 도시우수배출의 경우 지자체에서 그리고 일부 하천의 수계치수사업의 일환으로 건설된 것은 건설교통부가 관리주체이다. 특히 도시펌프장의 경우 설치위치가 하천의 시작지점이 대부분이어서 하천시설물로 보지않고 별도 관리되는 경우가 있다.
이와 같이 어느 특정 부처에서 일관관리가 안 되는 문제점 때문에 우리나라 펌프장의 표준관리지침이 없으며, 펌프장 운영 또한 관리주체의 형편에 맞게 운영되고 있다.
농업시설의 경우 1906년 제정된 수리조합조례를 근거로 수익자 공통적 유지관리제도를 채택, 수리조합 중심으로 관리를 시행하였으며, 해방 이후 농촌근대화 촉진법(농근법) 시행전까지 농지개량시설의 규모 확대와 다양화에 따라 시설관리는 국가, 지방자치단체 또는 농지개량조합 관리로 전환하였다. 1970년 제정 시행된 농근법에 의거 농업진흥공사가 대단위 농업종합개발사업 시행자로 지정되면서 사업규모 및 시설의 대형화, 고도화로 사업시행주체와 관리주체로 구분 시행되었다. 1994년 제정 공포된 농어촌정비법에서 농어촌진흥공사를 관리주체로 명시하여 관리주체는 농어촌진흥공사, 농지개량조합, 시·군으로 구분되었다. 이러한 3개 기관(농지개량조합, 농지개량조합연합회, 농어촌진흥공사)은 2000.1.1에 농업기반공사로 통합 단일화되었다.
나. 개선방안
기존의 홍수방재 시설물은 홍수방어 및 홍수피해 최소화라는 구조물의 설치목적에 맞게 설치된 것으로 각 구조물이 홍수방어의 역할을 수행하고 있다고 본다. 그러나 전체적으로 살펴보면 시설물별 시방규정 간 상호연관성 부족과 재해관련 고려사항의 비체계성으로 인하여 실질적인 재해방지 효과가 떨어지는 것으로 판단된다.
풍수해방지를 위해 건설되는 하천시설의 경우 방재개념이 적절히 도입되었으나 사용성에 중점을 두고 있는 하수도시설의 경우 방재관련 항목들이 체계적이지 못한 면도 있다.
풍수해관련시설에는 각종 시설물의 풍수해 피해에 대한 고려뿐만 아니라 재해를 수습하는데 요구되는 시설물의 기능유지에 대해서도 고려하여야 하며, 특히 재해발생시시설물에 대한 유지관리지침이 작성되어야 한다. 일부에서는 기존보다 상위개념의 풍수해방재 시설기준의 제정이 필요하다는 의견을 제시하였다.
꼭 상위개념의 새로운 제도가 아니더라도, 재해의 일관되고 체계적인 정량화가 어려운 현 시설별 기존 시방서 및 지침서를 지역의 수해등급, 시설물의 수방등급 등을 통한 재해의 정량화가 가능하도록 하여야 할 것이다. 또한 시설물의 계획에서 유지관리에 이르는 전 단계에 있어서 풍수해 방지와 관련된 고려사항의 이행여부에 대한 적극적이면서도 동시에 전체적인 관리가 각 시설별 관리주체 내지는 전담기구의 설정을 통해 이루어져야 한다.
5.1 우리나라 홍수피해 분석
홍수방지에 대한 정부의 지속적인 노력에도 불구하고 홍수발생으로 인한 피해는 지속적으로 상승하고 있다. 홍수 피해액이 상승하는데는 여러 가지 이유가 있겠으나 근본적인 이유는 첫째, 작년(2002년도)와 같은 이상기후로 인한 집중호우, 둘째, 인구의 증가와 주거환경의 집단화라는 인간의 생활환경 변화와 인위적인 자연지형의 변형 등이 주요한 원인이 되고 있다. 매년 발생하는 인명과 재산피해를 저감시키는 것은 중앙정부, 지방정부, 그리고 국민 모두의 임무라고 할 수 있다.
홍수로 인한 재산피해는 1990년 이전에는 평균 약 5천9백억(2000년도 불변가격)이었던 것이 지난 10년 간(1991-2000)에는 피해액이 평균 약 8천5백억(2000년도 불변가격)으로 약 43%가 증가되었다. 이 같은 피해액의 증가는 국민소득의 증가와 밀접한 관계를 보이고 있다.
(그림 5-1)
경제성장에 따른 국민소득과 인구의 증가는 주거환경의 집단화를 가져왔고 또한 부동산 가격의 상승으로 피해액이 지속적으로 증가하고 있는 것이다.
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작년의 태풍 "루사"를 제외시키더라도 1916년~2000년 기간 동안 총 피해액을 기준으로 정한 10위까지의 피해액 순위에서 최근 1990년~000년 중, 4년(1992, 1993, 1994, 1997)을 제외한 모든 년도가 10위에 포함되어 있다(재해년보, 2000). 즉 최근의 홍수는 홍수의 발생빈도도 높지만 그 피해액의 수준이 과거 어느 때보다도 높다는 사실이다. 피해액의 증가는 피해액보다 항상 높은 복구비의 증가를 의미하며 결국 정부의 치수투자액도 증가하게 된다.
이 같은 추세는 앞으로도 계속될 전망이고 무엇보다 정부의 효과적인 치수투자정책이 요구된다. 효과적인 치수정책이란 곧, 가장 적은 비용으로 가장 높은 치수효과를 의미하며 최소한 똑 같은 치수효과라 하더라도 가장 적은 비용이 소요되어야 함을 의미한다. 즉, 정부의 치수투자에 대한 적절한 기준이 요구되며 그 기준은 바로 경제적인 효율성의 달성인 것이다. 물론 정부의 공공사업이 경제적인 효율성에만 의존할 수는 없지만 의사결정 과정에 반드시 판단기준이 요구되기 때문이다.
어떤 선택이 효율적인 것인지를 판단하기 위해서는 기준, 즉 지표(indicators)가 요구된다. 홍수와 관련된 각 각의 지표는 정부예산투자의 판단기준을 제시할 뿐만 아니라 예산집행의 결과가 효과적이었는지를 평가하는 기준이 되기도 한다. 물론 우리나라는 아직 홍수관리를 위한 체계적인 지표가 구축되어 있지 못하다. 지표구축의 목표는 합리적인 예산투자의 가이드라인을 제시함과 동시에 이해관련자들의 합의도출을 용이하게 함에 있다. 따라서 이 같은 지표의 구축이 시급히 요구되며 이를 위해서는우선 과거 홍수에 대한 자료의 구축과 이에 대한 분석이 선행되어야 한다. 그리고 이를 토대로 현재상태에서 가능한 지표를 구축하고 무엇이 부족한지를 도출해낼 수 있어야 하겠다.
5.1.1 지역별 홍수피해 분석
지난 17년간 우리나라 홍수피해의 62% 이상은 공공시설로부터 발생하였다. 특히 강원도와 경북지역의 공공시설 피해는 평균을 웃돌고 있으며 그 만큼 홍수피해의 빈도가 높음을 의미한다. 건물피해는 지역별로 큰 차이가 없으나 주로 부동산 가격이 높은 서울, 경기 그리고 인천지역이 상대적으로 높았다. 선박피해는 주로 부산과 제주에 집중되어 있고 농경지는 호남평야가 있는 전남과 광주지역에 집중되어 있음을 알 수 있다(표 5-2).
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홍수로 인한 건물 피해, 공공시설의 피해 그리고 기타피해액의 발생은 경기도가 압도적으로 다른 지역에 비해 높음을 알 수 있다. 물론 홍수발생 빈도가 높은 것에도 기인하겠지만 국가 홍수방어계획이 서울과 비교해 상대적으로 열악하다는 것을 의미한다. 서울을 비롯한 모든 광역시들 역시 피해가 상대적으로 낮은 것은 같은 맥락으로 해석할 수 있을 것이다. 결국 우리나라의 홍수방어계획은 도시중심으로 설계되어 있기 때문에 홍수 발생시 도시 외곽부분의 피해가 지속적으로 발생하고 있는 것이다.
홍수방지를 위한 예산투자의 한계수익(Marginal Benefit)은 홍수방어계획이 체계적으로 이미 구축되어 있는 도시지역보다 상대적으로 열악한 지역이 높다. 즉 1조원의 예산을 서울에 투자하는 것보다 홍수발생빈도는 높으면서도 방어시설이 상대적으로 열악한 경기지역에 투자했을 때 투자효과가 크다는 것이다. 이 같은 논리를 그림으로 보면 더욱 명확해진다.
(그림 5-5)
일반적으로 홍수방어를 위한 투자는 초기 투자비용은 낮은 반면 그 효과는 크다고 할 수 있다. 제방이 없는 하천에 1조원을 투자해서 제방을 쌓았을 때의 홍수방지 효과는 크지만 또다시 홍수방어를 위해 그 하천에 1조원을 투자한다면 처음의 효과보다 상대적으로 작은 효과를 보게된다.
각주 046)
이론적으로 볼때 적정투자 수준은 "Q"만큼의 홍수방어계획을 위해 "P"만큼의 투자가 요구된다고 할수 있다. 물론 그 수준을 정확하게 정량화하는 것은 어렵겠지만 일정수준까지는 분석이 요구된다. 지역별 혹은 피해요인별 차이가 심하게 난다는 것은 똑같은 투자액으로보다 높은 효과를 기대할 수 있다는 것을 의미한다. 따라서 홍수피해의 발생유형 및 피해액과 관련된 통계와 더불어 전년도 투자로 발생한 한계수익에 대한 평가가 반드시 수반되고 이를 토대로 투자계획이 수립되어야 할 것이다.
5.1.2 홍수피해와 복구비의 상관관계
가. 분석의 개요 및 자료
정부의 치수투자는 막대한 예산이 소요되며 그 예산은 앞으로 지속적으로 증가될 것으로 예측된다. 앞에서도 언급하였듯이 보다 합리적인 투자를 위해서는 수문자료(hydrological data)를 근거로 한 홍수유형의 분석, 피해발생 및 복구비에 따른 대응전략이 요구된다. 홍수는 국토의 일정지역에 한정된 것이 아니기 때문에 시도별 혹은 유역별 분석을 토대로 어디에 얼마만큼을 투자하는 것이 국가자원을 최적화하는 것인지를 사전에 결정해야 한다. 이러한 연구를 위해서는 양질의 자료가 요구된다. 즉 지난수십 년 간의 홍수자료와 그 피해 또한 복구비 및 예산투자에 대한 지역별 그리고 유역별 시계열 및 횡단면자료(Panel Data)가 요구된다. 그리고 전년도 투자에 대한 홍수방어효과에 대한 사회·경제적인 효과가 정량적으로 분석된 자료가 구축되어야 치수투자의 효율성이 검증될 수 있는 것이다. 물론 우리나라는 아직까지 이 같이 구체적인 자료의 구축이 부족한 실정이다. 따라서 현실적으로 볼 때 국가예산의 최적배분 및 투자를 위한 수해방지의 투자규모를 산정하는 것은 어렵다고 할 수 있다.
현재 재해년보에는 유형별 피해액과 복구에 대한 지역별 시계열자료만 있을 뿐 전년도 투자에 대한 정보는 없다. 따라서 본 연구에서는 1차적으로 홍수피해액과 복구비와의 상관관계에 대한 분석을 통해 앞으로 홍수방지를 위한 정부예산 투자에 추가적으로 요구되는 자료와 정보를 도출하고자 한다. 본 분석에 요구되는 자료는 표 5-3에 정리되어 있다.
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모든 자료는 15개시도
각주 047)
에 대한 1984년부터 2000년까지의 17년 간의 자료로 횡단면(cross-sectional)과 시계열(time series)자료가 합성된 패널(Panel)자료이다. 패널자료는 횡단면자료와 시계열자료가 동시에 제공되기 분석결과에 대한 신뢰도가 횡단면자료나 시계열자료에 비해 상대적으로 높다고 할 수 있다. 그러나 횡단면자료와 시계열자료가 내재하고있는 단점도 동시에 지니고 있기 때문에 분석기법이 다소 복잡하다.
나. 모델의 구축 및 결과분석
패널자료의 가장 일반적인 모델은 다음과 같다 ;
Y_{it}= X_{it}ß+α_{i}+η_{it} (i=1,‥‥N,t=1,‥‥,T)
패널모델의 특징은 횡단면자료나 시계열자료와는 달리 오차항이 두 개라는 점이다. α_{i}는 시도별로 존재하는 관측할 수 없는 개별효과를 나타내고, η_{it}는 일반적인 확률오차이다. 이 모델의 결정적인 문제점은 α_{i}와 독립변수와의 잠재적인 상관관계이다. 결과적으로 만약 상관관계가 있으면 최소자승법(OLS)나 일반적최소자승법(GLS)을 통한 분석은 부정확한 결과를 유도할 수도 있다.
따라서 패널자료는 그 자료의 성격에 따라 "fixed effects model" 혹은 "random effects model"의 기법을 사용하는 것이 일반적이다. 그러나 "fixed effects"와 "random effects"중 어느 것을 사용하는 것이 보다 효과적인 추정인지 분석하는 과정은 상당한 시간과 정보가 요구됨으로 본 연구에서는 두 가지의 결과를 모두 제시하고자 한다. 분석의 구체적인 모델은 다음과 같다 ;
복구비 = f(지역총생산, 사망지수, 이재민수, 침수면적, 건물피해, 농경지피해, 공공시설, 기타피해)
모든 설명계수는 복구비와 정(positive)의 상관관계가 있을 것으로 예상되며, 특히 복구비가 상대적으로 많이 소요되는 건물피해, 공공시설 그리고 기타피해는 가장 중요한 설명변수가 될 것으로 기대된다.
물론 정부의 치수투자에 대한 효율성을 분석하기 위해서는 위에서 제시한 변수 이외에도 보다 다양한 정보가 요구된다. 시기별 그리고 지역별 홍수를 발생시킨 홍수량과 그 홍수로 인한 정확한 피해액, 지역별 치수투자액, 홍수유출모형을 통한 치수투자의 경제성 분석, 그리고 각 지역의 홍수방지에 대한 교육 및 홍보수준 및 각종 사회경제적인 정보 등이 요구된다. 그러나 우리나라는 아직 이 같은 정보의 구축이 되어있지않기 때문에 본 연구에서는 가장 기본적인 분석만을 시도하고자 한다. 이 분석을 통해 앞으로 요구되는 정보 및 자료 등을 제시할 수 있을 것으로 보여진다. 또한 우리나라는 아직 이 같은 시도가 없었기 때문에 홍수에 관한 사회경제적인 시각에 대한 시발점이 될 것으로 기대된다. 분석의 결과는 다음의 표에 정리되어 있다.
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홍수피해가 클수록 복구비는 증가하고 독립변수들간의 정(positive)의 상관관계가, 즉 이분산의 문제가 있게 마련이다. 이 같은 문제를 보정하기 위해 "White Heteroskedast-Consistent Standard Errors & Covariance"를 이용하였다. 모든 독립변수는 복구비와 정의 상관관계가 있을 것으로 예상하였지만 두 모델 모두 사망자수와 이재민수는 부(negative)의 상관관계가 있다는 점이 특이하다. fixed effects model에서는 이재민의 수가 random effects model에서는 사망자수가 각각 복구비와 상관관계가 없는 것으로 분석되었다. 결과적으로 홍수로 인한 복구비는 인명피해수와 관계가 없거나 오히려 인명피해가 증가할수록 복구비는 감소하는 것으로 드러났다. 이는 사망자수나 이재민의 수는 일정지역에 급작스런 돌발홍수 혹은 태풍의 피해로 발생하기 때문에 그 피해가 많다하더라도 복구비와는 크게 상관이 없는 것으로 보인다. 침수면적의 경우 fixed effects model에서는 복구비와 상관관계가 없지만 random effects model에서는 높은 정의 상관관계를 보이고 있다. 즉, 1정보의 피해가 발생할때마다 625,000원 복구비가 소요되었다.
예상했던 대로 건물피해, 공공시설 그리고 기타피해는 복구비와 밀접한 정의 관계가 있는 것으로 보여진다. 특히 두 가지 모델 모두에서 건물의 복구비는 피해액의 세배가 소요되는 것으로 나타났다. 공공시설의 경우에는 1억의 피해발생에 1억5천 이상의 복구비가 지출되어 왔음을 알 수 있다. 농작물피해가 포함되어있는 기타피해액 역시 모델별로 조금 차이는 있지만 1억의 피해에 대해 1억1천 이상의 복구비가 소요되는 것으로 나타났다.
앞에서 홍수의 피해와 국민소득이 함께 증가하고 있음을 설명하였다. 홍수피해의 증가는 곧 복구비의 증가를 의미한다. 본 연구의 분석 역시 이 같은 관계를 나타내고있다. 두 모델 모두에서 지역 총생산의 증가는 복구비의 증가를 나타내고 있다. 또한 복구비의 증가는 정부예산투자의 증가를 의미하기도 한다. 물론 본 연구에서는 지역별 정부예산투자에 대한 정보가 없기 때문에 국민소득수준 증가와 정부예산과의 관계 및 적정투자수준을 도출해 낼 수는 없다. 그러나 복구비를 예산투자의 일부로 가정했을 때 국민총소득의 0.04% 정도가 치수를 위한 투자로 유추될 수 있다.
향후 정부의 예산투자는 투자에 대한 평가와 분석이 기반이 될 것이다. 과거와 같은 투자는 지양하고 보다 합리적인 의사결정을 할 수 있는 대안이 요구되는 것은 이 때문이다. 홍수로 인한 피해는 지속적으로 상승할 것으로 예상되는 만큼 무분별한 투자보다는 효율성을 근거로 한 투자가 어느 때보다도 요구된다. 그 동안 홍수에 대한 사회·경제적인 분석의 시각은 경시되어 왔다. 그러나 홍수를 더 이상 자연현상의 일부로 간주하기보다는 사회·경제적인 문제로 인식하고 접근하기 위한 자료와 정보의 구축이 요구된다.
5.2 한국·미국·일본의 상호비교 및 정책제언
5.2.1 미국·일본·한국의 홍수관리체계 비교
미국의 재해관리는 Stafford 법령에 중앙정부 및 지방정부 활동의 기본방향과 절차를 규정하고 FEMA를 중심으로 재해관리를 실시하고 있다. 재해관리의 일차적인 책임은 지방정부이며 지방정부의 자체해결이 곤란한 경우 주정부 혹은 연방정부에서 해당 지방정부의 요청에 의해 지원을 하고 있다. 예방활동은 각 독립적 기관에 의해 위험분야별로 시행되며, 필요시 연방대응계획(FRP)에 따라 지방정부에 필요한 인력, 기술, 장비, 그 외의 자원들을 지원한다.
일본의 경우 재해대책기본법이 재해관리의 모법으로 내각총리대신의 통솔하에 재해대책의 기획입안·종합조정을 행하도록 하여 내각관방관도 연계하는 등 종합적인 재해대책을 추진하도록 하였다. 특히 최근의 조직개편에서 국토교통성이 만들어지면서 과거 국토청의 방재업무와 하천관리업무가 하나의 성 밑으로 합치게 되었다. 우리나라와 미국, 일본의 재해관리 조직, 제도, 그리고 관련 프로그램(업무)를 비교하여 보면 다음과 같다.
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5.2.2 조직·제도·프로그램 개선방안
재해관리의 선진외국제도의 공통적인 특징은 국가차원에서 관심과 지속적인 투지가 이루어 지고 있으며 긴급구조 및 응급의료체제가 잘 구비되어 있다는 것이다. 또한 중앙정부가 모든 재해를 관리할 수 있는 전담조직이 잘 정비되어 있으며 중앙과 지방의 피해를 적절히 분담하고 이에 따른 다양한 지원과 충분한 예산을 배분하고 있다는 것이다. 그리고 재해관리조직이나 제도의 효율적인 운영을 위한 실질적인 업무수행을 유도하고 훈련과 교육을 꾸준히 실시하고 있다는 것이다.
가. 현행문제점
1) 재해관련 조직상의 문제점
우리나라 재해관리는 행정자치부, 건설교통부, 농림부 등에 분산되어 있어 총괄 조정 기능이 미약하다. 미국의 경우와 같이 각 시설물 관리주체를 가지는 각 부처를 총괄할 수 있는 제도적 기능이 미흡하다.
재해관리 담당인력의 양적, 질적 부족은 재해관리의 질을 저하시키는 주요 요인이며, 인력 확대 및 전문성제고 방안은 시급히 해결해야 될 문제이다. 지방의 경우 소방을 제외하고는 평상시 업무가 부서별로 분산되어 있어 종합적이고 체계적인 관리가 미흡하고, 순환보직에 보직에 의한 전문성을 습득할 기회가 주어지지 않고 있다. 홍수재해는 특성상 몇 년에 한번씩 대형재해가 발생하며, 이러한 대형재해의 대비·대응은 한번이라도 홍수재해를 경험한 실무전문가가 효율적으로 대처를 할 수 있다. 그러나 우리나라 방재부서는 격무에 시달리며 책임만 있는 기피 부서로 인식되고 있어 효율적인 방재업무 추진에 큰 저해요인이 되고 있으며, 정부의 구조조정에서 지자체의 방재부서가 구조조정의 일순위가 되어 현재 지자체의 많은 방재관련 조직이 축소된 상태이다. 또한 건설교통부의 조직에서도 홍수방재의 핵이라 할 수 있는 홍수통제소의 경우 순환보직에서 기피하는 경향이 뚜렸하며 장기적으로 홍수재해를 경험하며 대책의 노-하우를 축적하는 전문가 양성프로그램이 전무한 실정이다.
구조·구난 체계는 소방(119), 경찰(112), 응급환자정보센터(1339) 및 민간구조단 등 다원화되어 있어 비효과적이며, 구조·구난 조직과 민간단체, 언론기관, 의료기관간의 연계체제도 미흡하다. 응급의료체계도 구조·구난관련기관과의 연계성이 미약하고 이동체계와 응급 의료체계의 양적, 질적 수준 미흡하며 현장대처 의료인력지원과 장비가 부족하다. 또한 응급대응에 대한 시민협조 미흡도 문제점으로 지적되고 있다.
2) 재해관련 제도상의 문제점
치수방재 기능의 경우 자연재해 업무를 총괄하는 행정자치부와 치수사업부서인 건설교통부로 업무가 이원화되어 있어 신속성을 요하는 방재업무의 효율적인 추진이 곤란한 경우가 많다. 방재업무는 수자원분야의 전문성이 요구되나 피해대상시설에 대한지식의 미흡으로 효율적인 대처가 이루어지지 못하는 경우가 있고 각 부처의 업무의 연계성 부족으로 수해발생시 사후대처에 대한 기술적인 접근이 제대로 이루어지지 않고 있다.
지자체의 재해대책상황실이 비상설 조직으로 재해와 재난이 별개로 운영되고 있으며 상황관리를 위한 장비의 노후화로 업무의 효율이 떨어지고 있다. 재해관리업무의 자체 감독체제도 취약하여 재해예방을 위한 부서별 사전 점검기능이 미흡하고 문제점 발생시 책임소재 규명기능이 미약하다. 현장의 구조·구난체계에서도 민간인, 군인등을 포함한 현장지휘체계가 확립이 안되어 체계적인 업무수행을 위한 현장장악의 어려움을 초래하고 있다. 또한 현장 업무에서도 재해유형별 특성과 우선순위를 고려하여 추진하여야 하나 현장에 투입된 인력 및 기관의 사전 교육이 미흡하여 각 조직의 특성에 맞추어진 업무분담형태로 작업의 효율이 저하되고 있다.
3) 재해관리 프로그램상의 문제점
① 홍수재해예방체계
우리나라 주요 홍수재해 예방 업무는 건설교통부에서 시행하고 있다. 건설교통부는 국토계획에 근거하여 하천관리, 토지이용관리, 도시계획 등을 주관하고 있으며 각 분야별 방재개념 고려하여 계획을 수립하고 있다. 그러나 전체적으로 보면 홍수재해예방 체계의 골격은 갖추고 있으나 세부적인 시행측면에서는 미흡한 점이 많다. 특히 최근의 급증하는 집중호우에 대비하여 홍수재해에 강한 도시건설을 위한 근본적인 대책이 미흡하다. 하천에만 집중된 홍수분담 정책, 유역의 종합적인 하천관리 및 토지이용관리 정책 미흡, 그리고 지자체의 도시계획시 홍수재해방지개념의 적극적 도입 미흡등은 제도적으로 개선해야 할 부분이다. 또한 홍수재해관련예산이 복구비에 집중적으로 투자되어 피해가 터지고 막는 악순환의 고리를 단절할 수 있는 예방방재정책의 시행에 한계가 있는 것도 중요한 문제점이다.
② 홍수재해대응체계
우리나라 홍수대응체계는 전형적인 관중심이다. 현재 지자체에 수방단 조직이 있어 홍수재해에 대한 예방 및 복구활동을 하도록 하고 있지만 단원들이 민방위대원들로 조직되어 있어 역할이 중복되며, 농촌인구의 고령화로 큰 실효성이 없는 실정이다. 민간방재 활동을 더욱 활성화하여야 한다. 재해규모가 작은 경우 관계기관에서 신속히 응급대응을 지휘하겠지만 통신망이 두절되고 도로가 파손된 상태에서는 현실적으로 어려움이 많다. 일본의 한신 대진진때 지진발생후 2, 3분만에 고베전체는 아수라장이되고 집결해야할 긴급재해대책요원 20명중 4명만이 4시간이 지난 후 도착하였다고 한다.
재해가 발생하면 재해현장에 있는 사람들은 대부분 일반시민들이다. 이러한 시민들이 평소에 방재에 대한 훈련을 받고 상황대처 능력을 키워 능동적인 방재활동을 할 수 있도록 정부에서 계획을 세워 교육을 시키는 프로그램의 개발이 필요하다. 시민들에게도 재해에 대한 올바른 홍보를 하여야 한다. 재해는 어떠한 대책을 세웠더라도 발생할 수 있다. 재해대책은 여기서부터 시작하여야 한다. 대부분의 시민들은 하수도가 정비되고 배수펌프장이 운영되면 내수피해를 완전하게 막을 수 있다고 생각한다. 그러나 우리나라 하수도 시설용량은 5-30년만에 한 번 오는 홍수에 맞게 설계된 것이다. 하수관을 크게 할 경우 경제적 부담이 그 만큼 크며 도시계획과의 조화를 이루지 못하기 때문이다. 그리고 이러한 구조적인 문제 외에 하수도 관리가 안되어 피해가 가중되고 있다. 구조적인 한계가 있는 데도 합리적인 대책을 세우지 못했다면 분명 조직과 예산을 가지고 있는 정부의 책임이다. 그러나 평소에 내가 사는 동네가 침수위험지역인지에 관심이 없고 호우주의보에도 주변에 가능한 수방대책을 세우지 않아 발생하는 피해는 개인의 책임일 수밖에 없다.
일본은 집중호우시 하천제방월류나 도시내 우수배제 불량에 의한 침수피해는 당연히 발생한다는 최악의 조건하에서 수방활동을 펴고 있으며 매년 엄격한 훈련을 실시하여 주민들을 교육시키고 있다고 한다. 언제 어디서 발생할 지 모르는 홍수재해에 대해 정부는 대책을 수립하고 시민들에게도 적절한 강구대책을 세우도록 홍보한다는 것이다. 제방을 쌓아 홍수방어를 적극적으로 했는데도 홍수피해가 증가하는 이유를 분석해 본 결과 제방을 증고하였으나 홍수로부터 안전하다고 믿고 제방 주변에 사람들이 밀집하게 되었으며 제방이 붕괴되자 그 피해는 엄청났다는 연구자료가 있다. 제방을 정비하였을 경우 피해발생 가능성은 줄어들었으나 제방 붕괴시 잠재 피해액은 엄청나게 증가한다는 것이다.
③ 홍수재해복구체계
홍수·태풍 등 각종 자연재해발생시 현행 정부의 복구지원 형태는 "이재민에 대한 생계비 구호지원", "공공시설복구비지원", "주택·농경지 등 사유시설 복구비 지원"등 크게 세 가지 유형으로 구분된다. 이 중 이재민 구호비와 공공시설복구비의 지원은 국민의 생존권 보장 및 공공시설유지·관리 차원에서 당위성이 인정되지만,사유시설물에 대한 피해복구비지원은 과거 60, 70년대 영세 농어민의 경제적 자립을 돕기 위해 시행된 것으로, 현재와 같이 경제규모가 커지고 도시와 농어촌간의 소득격차가 줄어드는 점 등을 고려해 볼 때, 과연 정부에서 계속 사유시설물에 대한 피해복구비를 직접 지원해 주는 것이 바람직한 것인가에 대한 검토가 필요한 실정이다. 사유시설물 피해에 대하여 상시적으로 복구비를 지원하는 나라는 우리나라밖에 없는 것으로 조사되었다.
또한 복구비의 지원규모가 적정복구비 수준에 미흡한 관계로 재해 때마다 피해주민들의 지원대상 및 지원규모 확대 요구가 빈발하여 정부의 재정부담을 가중시키고 있으며, 일부 주민들의 경우, 자발적인 재해예방보다는 복구비를 정부의 지원에만 의존하려는 도덕성 해이(moral hazard) 현상이 발생되는 등 현행 정부의 사유시설 피해복구비 지원상에 많은 문제점이 대두되고 있다.
피해발생시 복구계획수립을 위한 조사에서는 재해재발방지를 위한 정밀조사에는 시간이 필요함에도 일률적인 피해집계와 짧은 보고기간, 비전문적인 피해조사로 피해상황이 부정확하고, 공공시설위주로 피해조사를 실시하고 있어 사유시설, 중소기업, 상가시설 등에서는 상대적으로 미흡한 현장조사가 이루어지고 있다. 피해복구 추진과정에서도 피해원인제거를 통한 재해재발 예방보다는 신속복구라는 여론에 밀려 단순한 피해액 산정에 의한 원상복구 또는 개량복구를 추진하고 있다.
나. 개선방안
1) 재해관리 조직
재해·재난 발생시 실시간으로 통제·지휘를 담당할 수 있고 복잡한 조직간의 관계를 원활히 통제하면서 피해를 최소화할 수 있는 미국의 FEMA 같은 독립기구의 신설이 필요하다. 이 경우 지자체와의 업무협조, 그리고 부처간의 위상관계를 고려하여 각 부처의 기능을 극대화 할 수 있는 효율적인 조직이 되어야 한다.
지자체의 방재조직을 통일된 형태로 정비하여야 한다. 시군의 형편에 따라 여러 다른 부서에 포함된 방재기능을 지자체 및 부처 업무의 효율성을 위해서라도 명칭 및 기능을 통일할 필요가 있다. 또한 방재전담인력의 확충과 사기 진작방안과 전문성제고 방안을 강구하여야 한다
2) 재해관리 제도
장기적으로 행자부의 방재업무와 건설교통부의 수계치수사업의 통합을 업무일원화를 고려할 필요가 있다. 어느 부처로 통합하느냐 하는 것은 기능분석을 토대로 경정하되 우리나라 자연재해의 추이 전망, 정부의 조직개편 방안 등을 고려하여 효율적으로 결정하여야 할 것이다.
첫 번째는 치수방재기능의 효율성 제고를 위하여 방재계획, 재해대책, 재해관리 등방재업무의 연속선상에 있는 홍수관련 업무를 재해관리업무에 통합하여 태풍, 홍수등 재해의 상황에 신속히 대처하도록 하는 방안을 검토할 수 있다. 두 번째는 방재업무는 치수, 홍수통제 등 수자원 관련 업무와 불가분의 관계로 신속성 및 전문성을 제고하기 위하여 수자원정책, 하천계획, 수자원개발, 방재시설, 재해복구 등과 같은 업무를 치수방재 기술기능 중심으로 통합하는 방안을 고려할 수 있다.
방재시설에 대한 전문평가제도를 도입하여 책임성 있는 시설관리를 추진하여야 한다. 전문평가원을 설립하거나 국무총리실 등에 방재시설평가 위원회를 구성하는 방안을 검토해 볼 수 있다. 아울러, 해당 시설물관리 주체별로 재해취약시설의 정기적인 정비·점검과 기능강화계획을 수립·시행하여야 한다. 현장지휘체계를 일원화 할 수 있는 방안을 신속히 추진하여야 한다. 현장 지휘책임자는 재해의 규모와 부처별 업무협조의 특성을 고려하여 지자체 장이나 중앙의 행당부서의 책임자로 지정하고 현장지휘 업무에 필요한 인력동원, 상황판단 처리 등의 권한을 부여하여야 한다.
3) 재해관리 프로그램
① 홍수재해예방체계
현재 건설교통부에서 추진하고 있는 유역종합대책의 실효성 확보를 위한 실행프로그램이 필요하다. 13대 대하천 유역에 국가하천 본류구간에서의 계획홍수위를 유역내홍수조절별(댐 및 유역저류공간), 토지이용별 홍수량 분담에 따라 종합적으로 채검토하고 유역종합치수계획과 하천정비 기본계획간의 위계 재정립을 위한 하천법의 개정이 필요하다. 아울러 유역종합치수계획 수립시 유역저류시설 확보를 위한 법적 조치가 마련되어야 한다.
종합수방정책 측면에서는 치수정책을 전담할 청급이상 정부조직이 신설되어 면적개념의 유역종합치수대책이 지속적으로 추진되어야 하며, 지자체 특성을 고려한 우선순위에 따라 재해위험지구를 중심으로 다양한 구조적·비구조적 홍수대응방안이 추진되어야 할 것이다.
홍수예보의 기능강화를 위한 관련장비 및 조직을 적극 보강하여야 한다. 기상청을 통한 기상예보기능 강화, 홍수통제소의 레이다 망 구축 등에 정부의 적극적 투자가 필요하며, 홍수예보의 전문성 확보를 위해 기 추진중인 통제소내의 하천정보센타의 설치가 우선적으로 추진되어야 한다.
② 홍수재해 대응체계
향후 우리나라 민방위는 생활민방위체제로 갈 수밖에 없으므로 지자체의 수방단 및 민방위대의 기능 활성화 방안을 강구하여야 한다. 또한 민간방재활성화를 위한 제도정비와 시민들의 교육 및 홍보를 강화하여야 한다. 이를 위해서는 ;
첫째, 관련부처 및 유관기관 간의 교육과정 채택을 위한 방안을 수립하여 교육시해에 대한 평가제 도입 및 성과에 따른 시행기관에 대한 재정지원 방안을 강구하여야 한다.
둘째, 다수 시민들이 접속하거나 볼 수 있도록 Web컨텐츠를 개발하여야 한다.
셋째, 재해대책본부차원에서 재해상황파악이 지자체의 보고서와 뉴스에만 의존하고있어 대형재해발생시 신속한 대국민 상황전파와 상황대처에 한계가 있다. 따라서, 국가안전관리시스템의 실시간 자료제공 기능을 보강하여 재해방송과 함께 입체적인 실시간 재해상황관리시스템의 구축이 필요하다.
③ 홍수재해복구체계
사유시설물에 대한 현행 정부의 일방적인 복구지원 제도를 보완할 수 있는 보험제도의 도입 등을 적극 추진하여야 한다. 보험운영체제는 정부조직 운영방향에 따라 결정되어야 하지만 자연재해라는 거대위험을 담보한다는 측면에서는 민영보험보다는 공영보험이 적절하며 정부에서 공영보험으로 홍수재해보험을 개발하고 민간에 위탁운영케 하는 방안을 고려해 볼 수 있다.
예비비로 되어있는 재해복구비를 일정부분이라도 일반예산으로 편성하여 적립해가는 방안을 검토해야 한다. 대규모 재해발생시 엄청난 복구지원비가 소요되는 바, 일정규모이상의 복구대비 적립금은 정부의 재정부담을 줄이고 예비비 편성 및 확정에 따른 시간을 절약하여 효율적인 복구업무를 추진할 수 있을 것이다.
피해조사는 원상복구와 개량복구의 목적에 따라 2원화 하되, 응급조치를 포함하여원상복구는 기존의 골격을 유지하여 신속하게 실시하며 개량복구 등은 재해예방차원에서 정밀피해조사를 실시하여 이를 토대로 대책을 수립하여야 한다.
현행 재해피해액 산정방법에서 추가되어야 할 항목과 국가의 지원범위를 분명하게 분리, 파악할 수 있는 법적 근거 마련과 현행 피해조사체계상에서 피해보고체계, 피해조사양식, 피해물량 산출방식, 지원단가기준 등에 대한 전면적인 재검토를 통한 수해복구관련 기준을 재정비하여야 한다.
작년에 발생한 태풍 "루사"로 인한 집중호우는 많은 인명 및 재산피해와 함께 우리사회에 커다란 충격을 주었다. 물론 인간이 막을 수 있는 한계를 넘어선 자연재해이었지만 그 피해는 줄일 수 있었다는 것이 전문가들의 지적이다. 홍수로부터의 피해를 줄이기 위한 정부의 예산 투자도 매년 늘고는 있지만 최근 들어 빈번히 나타나는 이상기후로 홍수로 인한 피해가 점점 더 커지고 있다는 사실이 문제이다. 홍수는 미국과 일본의 예에서도 볼 수 있듯이 홍수를 근본적으로 제거할 수는 없다. 또한 경제발전과 인구의 증가에 따른 주거환경의 집단화는 홍수피해의 잠재력을 더욱 증대시키고 있는 것도 사실이다. 그러나 주지할 사실은 홍수방어에 대한 패러다임이 변하고 있다는 사실이다. 과거에는 댐과 제방 등 각종 홍수방어시설을 통해 홍수를 막으려는 노력이 주된 정책이었지만 최근에는 홍수의 방어와 더불어 어떻게 관리하는가에 더 많은 초점이 맞추어지고 있는 것이다. 국무총리실의 수해방지기획단 중심으로 한 정부의 새로운 정책방향도 이 같은 패러다임을 분명히 인식하고 있음은 고무적인 일이다.
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본 연구는 선진국의 재해, 특히 홍수방지대책을 고찰하고 그 결과 중 우리나라에 적용할 수 있는 사항들을 도출하는 것이 목적이었다. 많은 외국의 사례가 있겠으나 우리와 여러 가지 여건이 상대적으로 유사하며 각종 제도가 체계적이라고 인정되는 일본의 사례가 검토되었다. 또한 경제적인 인센티브에 의한 홍수터의 관리와 이를 통한 홍수보험이 성공적으로 운영되고 있는 미국의 사례를 검토하였다. 일반적으로 홍수의 관리는 사전관리와 사후관리가 있다.
(표 6-1)
최근 홍수관리의 새로운 패러다임은 사전관리의 시스템 분야를 토대로 사후관리에 중점을 두고 있다. 그러나 우리나라의 홍수관리는 아직도 사전관리의 시스템분야를 통한 방어수단에 치우쳐 있다고 할 수 있다. 그러나 일본의 예에서도 볼 수 있듯이 홍수의 사전관리는 체계적인 제도의 확립과 이 제도를 효과적으로 수행할 수 있는 조직의 구성이 중요한 전제조건이다. 홍수의 관리는 당장 눈앞에 보이는 이익을 목적으로 하는 것이 아닌 만큼 확고한 관리체계가 요구되기 때문이다. 미국 홍수관리의 중요한 시사점은 각종 경제적인 인센티브의 적절한 도입과 이를 토대로 구축된 효과적이고 신속한 복구체계이라고 할 수 있다. 매년막대한 예산이 투입되는 홍수의 관리에 주자의 효율성을 증대시켜 투자효과가 가장 큰 대안에 적절히 투자를 하기 위한 투자의 평가와 그 지표를 위한 지속적인 노력이 계속되고 있다.
물론 우리나라의 홍수관리체계가 일본과 미국의 수준으로 한꺼번에 바뀔 수는 없다. 홍수의 관리는 국가전체의 사회·경제구조와 밀접한 관련이 있고 그것들과 함께 점진적으로 변화될 수 있는 것이다. 따라서 단기적인 시각으로 일단 눈앞에 놓인 문제를 해결하기보다는 보다 장기적인 안목과 연구가 요구되는 때라고 할 수 있다. 무엇보다도 시급히 요구되는 것들은 다음과 같다 ;
첫째, 효과적인 관리체계 확보
◆ 중앙과 지방조직의 연계성 확보
◆ 각 물 관련 기관들의 홍수관리의 제도화
◆ 유역통합관리의 구현을 통한 유역치수관리체계의 확보
둘째, 제도의 정비
◆ 건축물 및 홍수터에 대한 규제
◆ 각종 프로그램(공공원조, 비상대응체계, 홍수보험 등)의 입법화
◆ 홍수를 비상사태로 간주한 민간원조의 제도화
셋째, 예산운영의 효율성 제고를 위한 홍수관리지표의 개발 및 평가
현재 국무총리실의 수해방지기획단을 중심으로 42조원이라는 막대한 예산을 수해방지대책에 투자할 계획을 세우고 있다. 물론 정부차원에서의 근본적이고 시급한 홍수방지대책이 요구되지만 무엇보다 중요한 것은 이 예산을 투입하기 전에 투자의 우선 순위 및 투자편익이 고려된 실증적인 연구가 선행되어야 할 것이다.
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