재난현장 대응 및 대피소 운영 능력 강화 방안

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재난현장 대응 및 대피소 운영 능력 강화 방안
- 일본의 자주방재조직과 대피소 운영 사례를 중심으로-
Enhancing Disaster Response and Shelter Operations Ability
- Focusing on voluntary disaster prevention organization and shelter in Japan -

전국재해구호협회 배천직

 

본 연구에서는 일본의 자주방재조직운영과 대피소 운영 사례를 중심으로 우리나라의 재난현장 대응능력 및 대피소 운영 능력을 강화 할 수 있는 방안을 알아보았다. 재난현장 대응능력 강화를 위해서는 먼저, 재난 발생 시 지역 주민 스스로가 대응할 수 있는 능력을 기를 수 있도록 해야 한다. 둘째, 대피소 운영에 대해서는 재난으로 발생한 이재민들의 심리 안정을 위해 세심한 배려와 해당지역 주민 대다수가 대피할 수 있도록 지정하며, “대피소 운영 지침(매뉴얼)”을 만들고 지정된 대피소의 사전 점검 및 필요한 물품 준비, 담당자들의 사전 교육, 관련 기관·단체·개인들과 사전 협력체계 구축을 통해 재난 발생 시 이재민들이 효과적으로 활용할 수 있도록 준비해야 한다. 셋째, 학교 대피소 운영은 이재민들이 재난으로부터 안심하고 생활할 수 있는 공간을 마련하기 위해 정부, 학교, 지자체가 함께 노력하여 ‘대피소 운영 규정’을 제정하고 관련자들의 교육·훈련을 통해 재난에 대비해야 한다. 넷째, 재난 시 화장실 사용에 관한 규정을 만들고, 평시부터 재난 발생 시를 대비한 화장실 운용 방법에 대한 사전 계획, 준비, 비축 그리고 훈련을 통한 지역실정에 맞는 화장실 운영방안이 마련되어야 한다. 마지막으로 이러한 환경들이 조성될 수 있도록 법적, 제도적 뒷받침이 있어야 한다.

키워드 : 재난대응, 대피소, 이재민, 임시주거시설

 

Ⅰ. 서론

2017년 7월 호우(22일∼23일)로 최대시간강우가 시흥이 96mm, 광명 81mm, 파주 78mm, 인천 중구 74.5mm의 많은 강우가 내려 수도권 일대에서 1,061동의 주태 일시침수와 공장·상가 95동, 경기도 시흥·광명 등 14만 6천여세대 약 1분간 순간 정전 되었다. 인천 일부 지역은 수중도시를 방불케 했다. 도시화에 따른 방재도시 역할에 한계가 나타났다. 이번에 발생한 7월 호우(22일∼23일)는 300만이 살고 있는 인천의 방재시설(배수펌프장, 우수관로 등)을 무용지물로 만들었다. 7월 중부지역 호우(14일∼16일)로 충북 청주, 증평, 괴산, 보은, 진천과 충남 천안 등에 많은 피해를 발생시켰다. 특히 시간당 90mm이상의 집중호우가 내린 청주 등은 특별재난지역선포 되었다.
이번과 같이 자연재난을 포함해 대형 재난이 발생하면 많은 분들이 고통을 겪게 된다. 7월 16일 집중호우로 6명의 사망자와 16일 긴급 도로보수 작업 중 박모씨 과로사, 20일 괴산 수력발전소 소장 사망 등의 인명피해가 발생했다. 또한 세월호 참사때 자원봉사자 자살, 수색에 참가 했던 민간 잠수사 자살, 진도경찰서 소속 김모 경감 자살, 조류독감 공무원 과로사 등의 인명피해가 발생했다.
우리는 ‘재난 안전’이라는 용어를 쉽게 사용한다. 그러나 안전과 연계될 수 있는 단어는 ‘사고’이다. 국어사전에서 안전이란 ‘위험이 생기거나 사고가 날 염려가 없거나 그러한 상태’로 정의되고 있다. ‘안전’은 ‘안전사고’에 어울리는 단어이다. ‘사고’는 일상생활에서 여러 가지 불상사를 모두 사고라고 할 수 있다. 그러나 재난은 돌발적인 대규모 사태라는 측면에서 일상적인 소규모 사고와 구별되며, 예측 불가능하다는 측면이 있다. ‘재난’은 해당지역의 대응자원만으로 통제 불가능하나 ‘사고’는 해당 당사자들을 포함한 일부 영역의 대응능력 만으로 충분히 수습할 수 있다. ‘사고’는 일부 영역의 노력, 국지적인 환경 개선으로 가능하지만 ‘재난’은 그렇지 않다. ‘재난’으로부터 안전은 ‘재난관리’로 인식해야 한다.
재난은 누적성, 인지성, 불확실성, 복잡성 등의 특성을 가지고 있으며, 우리들은 대형재난의 위험 속에서 살아가고 있다. 도시화된 인구구조로 주거, 교통, 쓰레기 처리 등의 많은 문제들로 몸살을 앓고 있고, 인구 고령화로 전염병 뿐만 아니라 각종 대형재난의 위험요인에 노출되어 있다. 기후변화는 한반도에 여름이 길어지고 겨울이 크게 짧아지며 해수면 상승, 폭염일수 및 열대야일수 증가와 호우일수 증가하라는 변혁을 일으키게 하고 있다.
이러한 우리주변의 대형 악재들은 우리들을 대형재난에 노출시키고 있다. 재난의 유형은 변하고 있고 재난은 인재와 연계되고 있다. 자연재난이나 사회재난은 인간의 행태와 결부되어 있다.
본 연구에서는 이러한 환경에서 일본의 자주방재조직 운영과 대피소 운영 사례를 통해 우리의 재난현장 대응 능력과 대피소 운영 능력을 강화하는 방안을 제시하고자 한다. 이를 위해 일본 총무성소방청 홈페이지를 비롯한 관련 법령자료, 교육위원회 자료, 각종 보고서, 문헌 등을 참고하고, 국내 자료들은 행정안전부 자료와 기사자료, 각종 문헌 등을 참고하고자 한다.

Ⅱ. 본론

방재강국인 일본의 경우, 1995년 한신·아와지 대지진과 2011년 동일본 대지진을 통해 방재도시 건설의 한계를 느끼고 재난발생 시 전 국민들이 대처할 수 있는 능력을 기르고 재난에 취약한 국민들을 보호하기 위해 각종 대책을 수립하고 시행하고 있다.

 

1. 일본의 자주방재조직
일본이 오늘날과 같이 지역에서 재난 대비 역량을 키울 수 있었던 것은 일본의 자주방재조직 활성화에서부터 시작된다. 일본의 자주방재조직은 지역주민이 「우리 지역은 우리가 지킨다」라는 의식에 기초해 자주적으로 결성하여 자발적인 방재활동을 위해 만들어 졌다. 일본 재해대책기본법에는 자주방재조직이 「주민의 이웃 협동정신에 기초하는 자발적인 방재조직」으로 정의되어 있다. 자주방재조직 회원들은 그 지역에 살고 있는 주민으로 2011년４월1일 현재, 조직수는 146,369단체, 대원수는 약 3,798만여 명이며, 자주방재조직의 2013년 전체 예산은 45억 7,293만엔(한화 약 490억 원)이다. 자주방재조직은 평상시, 방재지식 보급, 지역의 재난위험장소 파악, 방재훈련 실시, 화재사용 설비기구 등의 점검, 방재 기자재의 비축과 정리, 점검 등을 실시하며, 재난이 발생했을 때는 재난정보 수집·주민에게 신속한 전달, 화재 예방과 초기진화, 재난 발생 시 피난유도, 피해주민의 구출 및 구호와 급식, 급수 등을 지원한다.
일본의 자주방재조직은 1961년 11월 재해대책기본법이 제정되면서 방재기본계획의 공식문서에 ‘자주방재조직’이라는 용어가 처음으로 사용되었고, 행정협력조직의 하나로 시작되었다. 1965년 후반에는 소방청 방재업무계획을 개정하여 대도시 지진재해대책의 하나로 자주방재조직정비에 관해 처음 규정되었고, 지진재해 대처 중심으로 도시지역에서의 재해대처를 상정하여 초기에 재해 발생을 감지할 수 있도록 조직적 대응에 목적을 두었다. 조직화의 주된 기반은 주민자치회 등이다.
미야기현 해상지진(1978년)과 나가사키 수해(1982년) 등 대규모 재해발생으로 자주방재조직 결성과 환경정비를 촉진했는데 자주방재조직이 훈련 시 사고에 대한 보상제도를 신설하고, 지진 뿐만 아니라 풍수해 등 재난 전반으로 관심이 확대되어 지방에서도 자주방재조직의 필요성이 대두되었다. 1995년 한신·아와지 대지진 발생으로 지역의 안심·안전한 생활을 위협하는 불안요소의 다양화(자연재해, 범죄 등) 등으로 재해대책법 개정에서 처음으로 ‘자주방재조직’육성이 행정책무 중 하나로 명시되었다. 이때부터 국고가 보조되었고 전국적인 자주방재조직의 결성이 추진되었다. 1995년 이후부터는 지역에서 안심하고 안전한 생활을 위한 새로운 노력이 나타나기 시작했으며, 계획 수립단계부터 주민 여론조사, 워크숍 및 협의를 거처 추진 방향을 결정하는 등 주민 참여를 중시하게 되었다.
일본 자주방재조직 가입단체 현황 및 활동 커버율 현황은 <그림 1>과 같으며, 2011년 동일본 대지진 때, 자주방재조직은 전체 구호활동의 75.8% 까지 커버하기에 이르렀다.

2011년 동일본 대지진으로 사망자 16,131명, 행방불명 3,240명, 부상자 5,994명이 발생했을 때도 일본의 자주방재조직의 활동은 활발하게 이루어졌다. 많은 자주방재조직들이 동일본 대지진으로 피해가 발생한 지역에서 활동했다. 후쿠시마현의 고리야마시의 오야마다지구 의 자주방재조직의 활동을 보면, 2011년 3월 11일 동일본 대지진 발생 이후인 12일부터 15일까지 음료수 겸용 내진성 물탱크에서 급수활동을 개시했고, 3월 13일에는 자원봉사자를 모집, 지부의 생활복구 지원 등 토사제거를 개시하는 것과 동시에 지원요청자의 접수, 바닷가 근처의 피난자에 대한 생활지원을 시작했다. 3월 18일에는 지구재해대책본부를 설치하고 지역 상황 파악과 주민에게 정보 발신을 개시했다. 동년 5월에는 해바라기가 방사능 등 환경오염 제거에 유용하기 때문에 ‘해바라기 심기 운동’을 실시했고, 6월에는 방사선 측정기를 도입하여 방사선 측정을 실시했다. 10월에는 생활도로, 하수구에 대한 오염물질 제거활동을 전개했다.
구마모토현의 경우, 2015년 10월 1일 기준, 45개 시정촌 중에 20개 시정촌이 주민 모두 자주방재조직에 가입되어 활동하고 있다.

일본의 자주방재조직은 재난발생시 인명피해를 최소화하기 위해 평시부터 재해약자(어르신, 장애우, 임산부 등)들에게 도움을 주고 있다. 지역의 재해약자들을 일상생활에서 지역 활동(청소, 화단 가꾸기, 축제, 경로회 등)을 통해 알 수 있도록 하고, 평소부터 관심을 가지고 몸 상태가 어떠한지 등에 대해 지켜보며, 재난 시 이웃 중에 도움이 필요한 분들을 파악해서 도움을 준다. 대피소로 대피했을 때도 재해약자들이 대피소 생활에 잘 적응할 수 있도록 도와주는 등의 역할을 하여, 지역사회에서 인명과 재산피해를 줄이기 위해 각종 활동들을 하고 있다.
도쿄도의 자주방재 조직수는 6,655개 단체(2010년 4월 현재)로 지역자치회 6,122개 단체, 초등학교 113개 단체, 그 외 420개 단체로 구성되어 있다. 여기에는 개인, 단체, 청년회, 기업, 상점가, 학교 등이 참여하고 있다. 주요 활동으로는 지역 특성에 맞춘 위기의식을 환기시키고, 젊은 세대를 참가시켜 지역의 활성화를 꾀하고 인재육성 및 네트워크구축을 촉진시키는 등의 노력을 하고 있다. 특히, 도쿄도 자주방재조직은 선진적인 재난 대응방법조사, 발굴, 대회 개최를 통해 도쿄도 방재지역조직 인증, 표창, 타 지역에 소개를 하며, 지역 이벤트와 연계하고 젊은 세대를 방재활동에 참여시키며, 재해 시 보호가 필요한 분들의 안부확인 및 재난 피해 파악 등의 역할을 한다.

 

2. 일본 대피소 운영
1) 일반 대피소 운영
일본은 2011년 동일본 대지진 이후, 재해대책기본법을 개정하여 「대피소에서의 양호한 생활환경 확보를 위한 대응 지침」을 마련하여, 대피소 운영을 위한 다양한 준비를 하였다. 일본의 대피소는 해당지역 주민 대다수가 대피할 수 있도록 지정하고, 평상시부터 시정촌(시군구) 방재관련 부서, 복지부서, 보건부서가 중심이 되고, 관련 부서가 협력하여 “대피소 운영 준비 회의”를 개최하며, 간호가 필요한 사람, 장애우, 임산부, 영유아, 알레르기 만성 질환자, 외국인이나 재택자 지원 검토와 연계한 재해시의 대응이나 역할 분담 등을 정하고 있다. 또한 대피소 운영이 원활하고 통일적으로 실시 될 수 있도록 “대피소 운영 지침(매뉴얼)”을 작성하여 대피소 운영 직원 부재 시 대리인 지정, 평상시부터 대피소 운영 직원에 대한 연수를 실시하여 재난 발생 시 대피소가 원활히 운영 될 수 있도록 하고 있다.
재해 발생 시, 대피소에는 조정반(각 반의 업무 조정), 정보반(시정촌 등과 연락, 정보 수집과 정보제공), 관리반(대피자 수 등의 파악, 대피자 상담), 상담반(대피자 필요한 부분 파악, 대피자 상담), 식량반(식량 배급, 배식), 물자반(물자의 조달, 관리, 배급), 환경반(대피소 환경관리, 대피소 청소), 보건반(대피자 건강상태 점검, 감염병 예방), 요 배려자 지원반(요 배려자 지원), 순회 경비반(대피소의 방화 방범대책), 피난자 교류반(대피자의 보람 만들기 교류의 장 제공), 봉사반(봉사의 요청, 조정) 등이 운영되고, 재해 시 역할을 하는 직원들과 대피소에 대해서는 평시부터 연수나 모의훈련을 실시하며, 대피소에 필요한 음식과 음료수, 담요 등의 생필품은 재해가 발생하면 즉시 이를 제공할 수 있도록 비축 추진하고 다른 지자체와 재해 지원 협정체결, 사업자 등과 물자 공급 협정체결 등을 도모하고, 구호물자 수송체제도 구축한다.
대피소에 음식과 음료수를 비축하지 못하면, 대피소가 개설될 때 음식과 음료를 공급할 수 있는 계획을 마련하고, 음식 알레르기 피난자 배려, 일회용 밥, 우유, 알레르기 대응 우유 등 획일적인 음식이 아니라 다양화 할 수 있도록 준비한다. 기타 비축품들은 장애우를 위한 가설 화장실 확보, 고령자·영유아·여성 등을 배려한 기저귀 및 생리용품 비축, 대피소 감염을 예방하기 위해 손 소독약 준비, 비상 시 자가 발전기, 위성전화기, 성냥, 일회용 라이터, 부탄가스, 고체연료, 두꺼운 담요·이불 등 침구, 양복 상하, 아동복, 셔츠, 속옷, 수건, 양말, 구두, 샌들, 우산, 비누, 치약용품, 화장지, 밥솥, 냄비, 조리도구, 밥공기, 접시, 젓가락 등을 준비한다. 또한 식수 외에 화장실, 청소, 빨래, 세탁 등의 용도로 활용할 수 있는 물을 물탱크에 확보해 둔다.
지정대피소와 긴급 대피소를 구별 또는 혼용해서 지정하고 지정대피소에는 대다수 주민이 대피하는 것을 상정하여 내진성과 내화성이 확보 된 시설로 지정하고 지역 내에 지정대피소가 부족할 경우는 여관, 호텔, 기업의 사옥 일부, 기업연수 시설, 복리후생시설 등을 활용할 수 있도록 사전 협정을 체결해서 준비하며, 지정대피소는 해당 시설의 관리자의 이해 및 동의를 얻어 지정하는 동시에 복지 대피소 설치, 물자비축, 재해시의 이용관계, 비용 부담 등을 명확히 한다. 학교를 대피소로 지정하는 경우는 학교가 교육활동의 장이라는 점을 배려하여 대피소의 기능이 응급적인 것임을 인식, 사전에 교육위원회 등의 관련 부서 및 지역 주민 등 관계자, 단체와 협의 한다. 또한 복지 대피소를 지정하여 운영한다. 복지대피소란, 요 배려자(노약자, 장애우 등)를 위한 대피소로, 요 배려자 10명 기준에 1명의 생활 상담직원을 배치할 수 있도록 준비한다.

2) 학교 대피소 운영
효고현 교육위원회가 발행한 ‘효고현 교육위원회 교원 방재연수 프로그램’에는 학생들에 대한 교육 뿐만 아니라 한신·아와지 대진에서 많은 학교가 대피소로 지정 여부와 관계없이 대피소로서의 역할을 했기 때문에 교원들이 근무하는 학교가 대피소가 될 경우를 대비하여 대피소의 개념, 개설 절차, 대피소 운영규칙에 대해 교육을 받으며, 효고현의 위기관리방법, 방재정보 시스템 등을 배우고 학교의 방재체계화에 대해 교육을 받는다. 또한 재해 구호자원봉사에 종사하는 NPO관계자와 자원봉사 실천학교 학생 등의 사례를 토대로 재해 발생 시 이재민들을 지원해야하는 지원자로서 무엇을 해야 할 지를 발표하는 시간을 가진다. 학교 대피소는 단순히 학생들의 교육장소가 아닌 재난발생 시 지역사회에서의 대피소역할을 위한 준비를 하며, 지역사회의 일원으로서 재난발생 시 지역의 이재민 돌봄의 역할을 위한 준비를 하는 곳이다.
효고현의 경우, ‘대피소 운영위원회 운영규약(이하 ’규약‘이라 한다)’이 있다. 규약의 목적은 자주적이고 원활한 대피소운영이 실행되는 것을 목적으로 하고 있고, 이를 위해 대피소운영위원회(이하 ‘위원회’라 한다)를 설치해 운영한다. 위원회의 구성인원은 ‘대피자’의 대표, 학교 행정담당자, 시설관리자, 대피소에서 구체적인업무를 운영하는 반별 대표로 구성하고 있다. 위원회는 대피소 운영에 필요한 사항을 협의한다. 위원회는 매일 오전, 오후에 정례회를 가지고 구체적인 업무를 집행하기 위해서, 대피자로 편성하는 총무반, 정보반, 물자반, 구호반, 관리반 등의 운영반을 설치한다. 각 반의 반장은 위원회 회의에 참석 한다. 위원회의 구성은 위원장 1명, 부회장 약간 명을 둘 수 있도록 되어 있으며, 위원장은 위원회의 업무를 총괄하고, 부위원장은 위원장을 보좌 한다. 총무반 업무는 주로 재해대책본부와의 연락, 피난소의 관리, 자원봉사의 요청 책임, 언론 대응에 관한 것을 수행한다. 또한 대피소 내의 질서유지에 노력하며, 대피소 소등, 정기적 점검, 위원회 사무국 운영을 맡는다. 정보반은 대피자 명부작성, 갱신, 운영위원회 명단작성, 대피자들에 정보제공 및 정보수집, 정보관리, 인근 가정에 대피하고 있는 이재민에 대한 파악, 전화 문의나, 위원회 의결사항을 대피자에게 전달하는 역할을 한다. 물자반은 대피소의 식량·물자의 배급, 부족분의 청구 및 잉여물자 관리, 형평성 확보에 최대한 배려하고 배급 실시, 대피자 이외의 인근에 재택이 된 이재민에 대해서도 동일한 식량, 물자를 배급하고, 불필요한 구호물자가 도착했을 때는 수령을 거부한다. 구호반은 고령자, 장애자, 부상자, 병자 등 특별한 도움이 필요로 하는 이재민에게 지원을 하고 대피소 내 어린이 보육지원을 하며, 의료기관 등과의 필요한 연락을 한다. 관리반은 화장실쓰레기 처리, 방역, 애완동물에 관한 것 등 대피소에서의 위생관리를 하고, 매일오전, 호우에 화장실청소, 개, 고양이 등의 동물은 실외의 다른 곳에서 한꺼번에 기르는 등의 역할을 한다. 위원회는 대피소를 효율적으로 운영하기 위해 규약에 기재되지 않은 사항은 그때마다 위원회에서 협의해 시행한다.

3) 대피소 화장실 운영
일본 적십사자 자료에 따르면, 동일본 대지진 피해지역에 이동식 화장실이 60,000개가 지원되었다고 한다. 일본 효교현 교육자료에 따르면, 1995년 한신・아와지 대지진 발생 후 대피소 등에서 약900명이 사망했고, 사망원인의 30%는 심근 경색과 뇌경색이었다고 한다. 이는 재난으로 발생한 스트레스와 함께, 화장실 사용이 어려워 물을 마시지 않거나 화장실 이용을 자제하기 위해 식사를 하지 않은 결과이다. 재난발생 지역에서는 단수, 정전, 급배수 및 오수 처리 시설 문제 등으로 화장실 사용에 제한을 받는다. 이러한 화장실 사용의 제한은 화장실에 가기 싫어지고, 수분 섭취를 꺼리게 되며, 이로 인해 탈수증, 체력저하 등의 건강 악화를 초래하고 ‘이코노미석 증후군’을 유발시켜 죽음에 이르게 한다. 이러한 환경은 노약자들에게 더 큰 악영향을 준다.
일본은 이러한 화장실 사용의 문제 때문에 ‘대피소 관리 매뉴얼’을 운영하고 있다. 2014년 효고현 41개 시를 대상으로 ‘대피소 등의 화장실 대책에 관한 설문조사’를 실시한 결과, 73%(30개 시)가 대피소 관리 매뉴얼을 운영하고 있었으며, 이 중 51%(21개 시)가 재난 대비 화장실 대책을 수립하고 있었다. 이들 시는 재난이 발생했을 때 화장실이 설치될 수 있도록 사전 확보와 배송, 설치뿐만 아니라 부족분에 대한 대안도 마련하고 있다.
일본 효고현의 경우, ‘대피소 등의 화장실 대책 안내 지침(이하 지침이라 한다)’을 마련하고 있다. 이 지침에는 재해시의 화장실 대책, 화장실 대책을 위한 담당공무원들이 알아야 할 사항, 대피소에서 도움이 되는 체크리스트, 전문가 칼럼들이 게재되어 있고, 재해시에 화장실 운영을 위한 평상시 물 확보, 재해시 사용가능한 화장실 종류, 재해용 화장실 조달 및 설치, 건강 피해 방지와 위생 대책, 재해시 재해약자들의 화장실 배려 방법, 재해용 화장실 설치 운영훈련 실시 등에 대해 기술되어 있다.
특히 재해용 화장실 설치 운영 훈련에서는 설치 관리자의 입장에서 재해용 화장실을 ‘어디에 설치 할 것인지’, ‘어떤 순서로 설치 할 것인지’ 등을 검토하고, 이용자의 입장에서 ‘화장실의 사용 느낌은 어떤지’, ‘누구나 사용하기 쉬운 지?’ 등에 대한 부분들을 함께 체험하게 한다. 또한 화장실 사용의 편의성, 이용의 우려 등 훈련 참가자들 간에 의견 교환의 시간을 가지도록 하고, 남성·여성의 입장, 젊은층·고령자 입장, 장애우 입장 등 다양한 부류의 입장에서 문제점을 파악할 수 있는 기회를 제공하고 나타난 문제점들을 보완할 수 있도록 하고 있다.
주민들 또한 평상시부터 재해용 화장실에 대해, 이해를 높이기 위한 훈련은 물론, 방재에 관한 연수나 지역 행사 등의 기회를 통해서 실제 재해용 화장실을 사용하는 등 체험형의 학습기회를 넓힐 수 있도록 하고, 학교 등 방재 교육 및 지역과 학교가 연계한 훈련을 통해 아이들도 체험하게 하여 화장실 청결 의식 등을 높이게 하고 있다.

Ⅲ. 한국의 실태 및 시사점

1. 한국의 실태
1) 자주방재회
한국의 경우, 일본의 자주방재회와 같은 역할을 하는 조직이 지역자율방재단이다. 지역자율방재단은 자연재해대책법 제66조(05.1.27.개정)에 근거하여 전국에서 활동하고 있으며, 2015년 12월 31일 현재 59,723명이 가입되어 있고 2015년의 경우, 주민대피, 순찰(예찰)활동, 응급복구 참여, 재난안전선 설치, 사전예방활동, 교육훈련 등에 참여하였다.

2) 대피소 운영
우리 재해구호법에 따르면 일본의 대피소는 우리의 임시주거시설 재해구호법제4조의2(임시주거시설의 사용 등)1항에서 구호기관은 재해로 주거시설을 상실하거나 주거가 사실상 불가능한 상황에 처한 이재민등의 구호를 위하여 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 시설을 임시주거시설로 사용할 수 있게 하였다. 1. ‘정부조직법’에 따른 중앙행정기관이 운영하는 숙박시설 또는 교육훈련시설·연수시설 내의 숙박시설, 2. ‘정부출연연구기관 등의 설립·운영 및 육성에 관한 법률’에 따른 정부출연연구기관이 운영하는 숙박시설 또는 교육훈련시설·연수시설 내의 숙박시설, 3. ‘공공기관의 운영에 관한 법률’에 따른 공공기관이 운영하는 숙박시설 또는 교육훈련시설·연수시설 내의 숙박시설, 4. 지방자치단체가 운영하는 숙박시설 또는 교육훈련시설·연수시설 내의 숙박시설, 5. ‘의료법’제3조제2항제3호에 따른 병원급 의료기관의 시설 중 구호기관이 임산부, 중증장애인, 노인 등 대통령령으로 정하는 구호약자의 구호를 위하여 필요하다고 인정하는 시설, 6. 그 밖에 대통령령으로 정하는 시설.
재해구호법시행령제3조의3(임시주거시설의 종류)에서 재해구호법 제4조의2제1항6호에서 “대통령령으로 정하는 시설”이란 ‘초·중등교육법’제2조에 따른 학교(국립학교와 공립하교에 한정한다)의 시설, 마을회관, 경로당, 이외에 지방자치단체가 설치·운영하는 시설로서 구호기관이 법제3조(구호의 대상)에 따른 구호대상자의 구호에 필요하다고 인정하는 시설. 이다. 우리의 임시주거시설은 각종 재난에 지역주민들이 대피하여 안정을 찾을 수 있도록 하는 곳이다.
2017년 5월 6일에 발생한 삼척, 강릉, 상주 산불피해로 2명이 사망하고 건물 43동과 산림 340ha의 피해가 발생했을 때, 발생 지역 인근의 강릉시 성산초등학교 등에 이재민들이 긴급 대피해서 임시주거시설로 활용했다. 2016년 9월 현재 강릉시 임시주거시설 현황은 총 85개소, 17,100명을 수용할 수 있는데 이중에 학교는 44개소, 14,225명을 수용할 수 있다. 임시주거시설로서의 학교는 전체 수용인원의 83%를 차지하고 있다. 성산초등학교 또한 기 지정된 임시주거시설 중에 하나다. 이렇듯 재난발생 시 재난피해자들의 지원을 위한 학교의 역할은 중요하다. 우리는 임시주거시설을 지자체에서 지정만 해 두고 재난발생 시 활용에 대한 대책은 미흡하다. 
1인당 실내 지진 대피소 면적은 전체 시도가 1㎡이하로 경기도가 0.01㎡로 가장 좁았으며, 울산이 0.5㎡로 타 시도에 비해 넓게 나타났다.

3) 화장실 운영
11월 15일 경북 포항에서 발생한 규모 5.4의 지진으로 11월 24일 06시 현재, 13개 대피소에 1,349명의 이재민들이 대피하고 있다. 우리는 재난 발생 시 대피소를 운영하고 있다. 대피소에서의 화장실 사용은 기존 건물에 설치되어 있는 화장실을 이용하고 있고, 대피소를 이용하는 이재민, 공무원, 자원봉사자, 언론들인 등 대피소를 이용하는 모든 사람들이 대피소 화장실을 이용하기 때문에 부족할 수밖에 없다.

2. 시사점
1) 일본 자주방재조직의 시사점
한국에서 재난발생시를 대비한 지역 재난 자주역량 강화를 위해서는 먼저, 재난발생시 참여하는 많은 기관, 단체, 개인들이 해당 지역의 재해구호계획을 습득할 수 있는 교육훈련이 필요하다. 이러한 교육을 통해 재난 발생 시 참여 가능한 각종 자원들이 해당 지역에서 제 역할을 할 수 있도록 해야 한다.
둘째, 재난 지역에 동원되는 많은 인적, 물적 자원들을 관리할 수 있는 지역에 거주하고 있는 인적자원들의 역량을 강화해야 한다. 재난이 발생하면 재난 지역에 참여하고자 하는 많은 인적자원과 재난지역에 답지하는 물적 자원 때문에 재난지역에 혼란이 가중 될 수 있다.
셋째, 재난지역에 참여하고자 하는 인적자원들은 재난 구호 관련 전문 교육 훈련을 받아야 한다. 재난지역은 우리가 예상하지 못하는 많은 위험 요인들이 있어 인명피해를 초래할 수 있고, 인명피해로 인해 새로운 혼란을 일으킬 수 있어, 전문교육을 통해 재난 지역에 참여하는 인적 자원들 때문에 새로운 문제가 발생하지 않도록 해야 한다.
마지막으로 이러한 환경들이 조성될 수 있도록 법적, 제도적 뒷받침이 있어야 한다.

2) 일반 대피소 운영 시사점
재난으로 발생한 이재민들의 심리적인 안정을 찾을 수 있도록 세심한 배려와 해당지역 주민 대다수가 대피할 수 있도록 대피소를 지정하고, 대피시설이 안전성 있고, 좋은 거주성 확보, 해당 대피소에서의 식량, 의류, 의약품, 기타 생활 관련 물자 배포 및 보건, 의료 서비스 제공 기타 대피소에 체류하는 이재민의 생활환경 정비에 필요한 조치들이 강구되어야 한다. 또한 연령, 성별, 장해 유무, 다른 이재민의 정서를 바탕으로 재난 진행시기에 맞게 적절히 이재민을 지원할 수 있는 대책을 수립되어야 한다. 이를 위해 “대피소 운영 지침(매뉴얼)”을 만들고 지정된 대피소의 사전 점검 및 필요한 물품 준비, 담당자들의 사전 교육, 관련 기관·단체·개인들과 사전 협력체계 구축 등을 통해 재난 발생 시 이재민들이 효과적으로 도움을 받을 수 있도록 준비해야 한다.

3) 학교 대피소 운영 시사점
재난 발생 시 학교의 역할은 단순히 이재민들에게 대피 공간을 제공하는 것이 아니라 이재민들이 재난으로부터 안심하고 생활할 수 있는 공간을 제공하는 것이다. 이를 위해 교육부, 행정안전부, 학교, 지자체가 함께 노력하여 각종 규정들을 제정하고 관련자들을 교육시키며, 훈련시키고 재난에 대비해야 한다. 또한 학교는 이재민들이 재난으로부터 받은 스트레스를 관리 받고 조기에 일상생활로 돌아갈 수 있는 시설로서, 안심하고 생활 할 수 있는 ‘쉼터’로서의 역할을 할 수 있도록 해야 한다.

4) 화장실 운영 시사점
재난발생시 화장실운영은 대피소에 대피한 주민들의 생리작용인 건강과 직결되기 때문에 대피소 운영 시 화장실 운영에 대한 규정 마련일 필요하며, 이 규정에는 담당공무원들이 알아야 할 사항, 대피소에서 도움이 되는 체크리스트, 재난발생 시 화장실 운영을 위한 평상시 물 확보와 사용가능한 화장실 종류, 화장실 조달 및 설치, 건강 피해 방지와 위생 대책, 재해약자들의 화장실 배려 방법, 재해용 화장실 설치 운영훈련 실시 등에 대한 내용들이 포함되어야 한다. 또한 화장실 설치 운영을 위한 훈련을 하며, 주민들이 평상시부터 재난에 대비한 화장실에 대한 이해도를 높이기 위해 훈련은 물론, 방재에 관한 연수나 지역 행사 등의 기회를 통해서 실제 재해용 화장실을 사용하는 등 체험형의 학습기회를 넓힐 수 있도록 하고, 학교 등 방재 교육 및 지역과 학교가 연계한 훈련을 통해 아이들도 체험하게 하여 화장실 청결 의식 등을 높이게 해야 한다. 특히, 재난 발생시를 대비한 화장실 운용 방법에 대한 사전 계획, 준비, 비축 그리고 훈련을 통한 지역실정에 맞는 화장실 운영방안 마련이 마련되어야 한다.

 

재난현장 대응 및 대피소 운영 능력 강화 방안 - 일본의 자주방재조직과 대피소 운영 사례를 중심으로-배천직-20171215-ok.pdf

Ⅳ. 결론

지금까지 우리나라의 재난현장 대응능력 및 대피소 운영능력을 강화 할 수 있는 방안을 일본의 자주방재조직운영과 대피소 운영 사례를 중심으로 알아보았다.
재난현장 대응능력을 강화하기 위해서는 먼저, 재난 발생 시 지역 주민 스스로가 대응할 수 있는 능력을 기를 수 있도록 해야 한다. 이를 위해서는 재난 지역에 동원되는 많은 인적, 물적 자원들을 관리할 수 있는 지역에 거주하고 있는 인적자원들의 역량을 강화해야 하고, 재난발생시 참여하는 많은 기관, 단체, 개인들이 해당 지역의 재해구호계획을 습득할 수 있는 교육훈련이 필수적이다.
둘째, 대피소 운영에 대해서는 재난으로 발생한 이재민들의 심리적인 안정을 찾을 수 있도록 세심한 배려를 통해 대피소가 해당지역 주민 대다수가 대피할 수 있도록 지정되며, 대피소가 안전성 있고, 좋은 거주성이 확보되며, 해당 대피소의 식량, 의류, 의약품, 기타 생활 관련 물자 배포 및 보건, 의료 서비스 제공 기타 대피소에 체류하는 이재민의 생활환경 정비에 필요한 조건들이 강구되어져야 한다. 또한 연령, 성별, 장해 유무, 다른 이재민의 정서를 바탕으로 재난 진행시기에 맞게 적절히 이재민을 지원할 수 있는 대책 또한 수립되어져야 한다. 이를 위해 “대피소 운영 지침(매뉴얼)”을 제정하고 지정된 대피소의 사전 점검 및 필요한 물품 준비, 담당자들의 사전 교육, 관련 기관·단체·개인들과 사전 협력체계 구축 등을 통해 재난 발생 시 이재민들이 효과적으로 활용할 수 있도록 준비해야 한다.
셋째, 학교 대피소 운영은 이재민들이 재난으로부터 안심하고 생활할 수 있는 공간을 마련하기 위해 정부, 학교, 지자체가 함께 노력하여 규정을 제정하고 관련자들을 교육시키고 훈련시키는 등, 재난에 대비해야 한다. 또한 재난이 발생하면 학교가 매번 이재민들이 대피하는 공간으로서의 역할을 넘어 이재민들이 재난으로부터 받은 스트레스를 관리 받고 조기에 일상생활로 돌아갈 수 있고, 안심하고 생활 할 수 있는 ‘쉼터’로서의 역할을 할 수 있도록 해야 한다.
넷째, 재난발생 시 화장실 사용은 대피자들의 건강과 직결되고, 때에 따라서는 심혈관 질환 질병을 유발할 수 있기 때문에 재난 시 화장실 사용에 대한 규정을 만들고, 평시부터 재난 발생 시를 대비한 화장실 운용 방법에 대한 사전 계획, 준비, 비축 그리고 훈련을 통한 지역실정에 맞는 화장실 운영방안이 마련되어야 한다.
마지막으로 이러한 환경들이 조성될 수 있도록 법적, 제도적 뒷받침이 있어야 한다.

<참고문헌>

1. 일본 고난구 재해대책본부(港南区災害対策本部), 2012, 방재훈련가이드(防災訓練ガイド)
2. 일본 내각부, 2013. 피난소에서의 양호한 생활환경의 확보를 위한 대응지침(避難所における良好な生活環境の確保に向けた取組指針)
3. 일본 동경도 홈페이지(http://www.metro.tokyo.jp/)
4. 일본 총무성소방청 홈페이지(http://www.fdma.go.jp/)
5. 일본 효고현 피난소운영위원회운영규약(兵庫県 避難所運營委員會運營規約)
6. 2014. 피난처 등의 화장실 대책 지침(避難所等におけるトイレ対策の手引き), 효고현 피난처 등의 화장실 대책 검토회(兵庫県避難所等におけるトイレ対策検討会).
7. 일본 후쿠시마 현 코리야마시 오야마다 지구 자주방재회(福島県郡山市 小山田地区自主防災会),  활동사례(活動事例) p 31.
8. 일본 재해대책기본법(災害対策基本法)
9. 통계청, 2017, 시도별 인구 현황
10. 행정안전부, 2016, 임시주거시설 현황
11. 행정안전부, 2016, 17개 시도별 지진 대피소 지정현황

 

<Abstract>

Enhancing Disaster Response and Shelter Operations Ability
- Focusing on voluntary disaster prevention organization and shelter in Japan -

In this study, we have learned how to enhance our ability to cope with disaster  response and shelter operations ability in Korea, focusing on voluntary disaster prevention organization and shelter in Japan.
In order to enhance our ability to cope with disaster response and shelter operations, the first of all, we have to enhance our ability to cope with disaster response occurring disaster. Secondly, we have to prepare the shelters to include careful consideration of the disaster refugees and all the people will be used the shelter in disaster affected area, and we have to legislate “Guidelines for Shelter Operations” and precheck the shelter, prepare goods, educate person in charge of the shelter, cooperate in advance with central government and local government, related organization, disaster management specialist, the public. Thirdly, we have to prepare the shelter in school to the people in disaster affected area and we have to legislate “Guidelines for Shelter Operations in School” to the shelter too. we have to prepare goods and educate person in charge of the shelter, cooperate in advance with Ministry of Education and Ministry of the Interior and Safety, local government, related schools. Fourth, we will prepare toilets to the refugee with planning, preparation and training of operating the toilets to the disaster. Finally, we have to legislate the Law and build a System to make these environments to all the people in disaster affected area.

Key Words : disaster response, shelter operations, disaster refugee

 

 

 

배천직 : 가톨릭대학교에서 행정학 박사학위(논문제목: 한국에서의 재해 리스크 영향요인과 관리방안, 2012). 현재 전국재해구호협회에서 재직 중이며, 한국정책포럼 전략위원장, 이재민사랑본부 운영이사, 국가위기관리학회 이사, 위기관리 이론과 실천 이사 등을 엮임하고 있다. 관심분야로는 재난대응 역량 강화, 재난안전, 재해 리스크 관리, 기후변화, 재해구호 등이다. 주요 논문으로는 “Damage Assessment and Support in Natural Disaster(2009)”, “Analysis of Natural Disaster Vulnerabilities in Korea(2011)”, “An Empirical Analysis of Disaster Risk Factors in Korea(2013)", ”Determinants Analysis of Fire Risk in Korea(2016)“, ”Streamlining Disaster Information Management for Natural Disaster Risk Reduction(2016)“ 등이 있다(bcjswlr@hanmail.net).

 

 

재난현장 대응 및 대피소 운영 능력 강화 방안 - 일본의 자주방재조직과 대피소 운영 사례를 중심으로-배천직-20171215-ok.pdf

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