폭염을 이겨내기위한 방안

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“폭염”을 이겨내기 위한 방안

 

행정학박사 배천직

 

법적·제도적 보완과 전문연구, 현장중심의 활동이 이루어져야 한다.

 

“폭염”은 소리 없는 살인자로, 자연재난 중에 가장 많은 인명피해를 발생시키고 있다.

 

“폭염”은 자연현상의 하나로, 우리의 치밀한 예측과 대비로 충분히 극복할 수 있다. 그러나 아직까지 “폭염”을 우리가 관리할 수 없는 “천재”로 여기고, 별다른 노력 없이, 숙명으로 받아들이려는 경향이 우리 주변에는 남아 있다.

 

시카고는 1995년 7월 13일을 기준으로 섭씨 41도, 체감온도 48도를 기록하는 무더위가 계속되면서 7월 한달 동안 시카고에서 700명 넘는 사람들이 폭염으로 사망했다. 시카고 폭염을 미국 질병관리본부의 연구자들이 연구한 결과 폭염에 취약한 사람들이 질병으로 인해 침대에 누워있는 사람, 에어컨 없이 지냈던 사람들이 폭염으로 사망할 확률이 정상인에 비해 3배 이상 높았고, 사회적으로 고립된 사람들이 폭염으로 사망할 위험이 높다는 연구결과가 나왔습니다.

1995년 시카고 폭염의 교훈으로 1999년 7월 시카고에 폭염이 찾아오자 시카고 시장은 비상기후대응 전략(Extreme Weather Operations Plan)을 작동시키고 에어컨이 작동하는 굴링센터(Cooling Center)를 열고 누두든지 쿨링센터로 갈 수 있는 무료 버스를 제공하였다. 또한 경찰과 공무원이 폭염으로 사망할 위험이 있는 혼자 사는 노인들, 낙후된 건물에 사는 거주민들의 상태를 일일이 점검하는 등 7월 가장 폭염이 심했던 4일 동안 3만 여명의 재해약자들을 일일이 확인했다. 그 결과는 폭염으로 사망한 사망자가 1995년 700명보다 훨씬 적은 110명에 그치게 되었다.

 

위스콘신 매디슨대학에 따르면, 2003년 8월 3주 동안 유럽의 폭염 때문에 7만여명이 넘는 사망자가 발생했으며, 전선이 녹아 정전이 일어났고, 원자로 냉각수가 고장 나는 등 폭염 때문에 많은 피해가 발생했다.

 

2015년 또한 인도의 경우, 5월과 6월의 무더위(최고 48℃)로 6월 3일 기준 2,500명 이상이 사망했으며, 파키스탄의 경우, 6월 29일 기준, 49℃ 이상의 폭염으로 2,000명 이상이 사망했다. 이러한 폭염은 기후변화의 악화, 급속한 도시화 등이 원인으로 지목되고 있다.

 

우리나라 또한 이러한 “기후변화의 악화”에 예외가 될 수 없다. 기상청의 “한반도 기후변화 전망 보고서”에 따르면, 지난 30년간(1981-2010) 한반도의 연평균 기온은 1.2℃ 상승했으며, 한반도의 온난화 경향은 2100년까지 꾸준히 지속될 것으로 전망하고 있다. 또한 남해안에 국한되는 아열대 기후구의 북상과 한반도의 온난화 전망에 따른 폭염일수와 열대야 일수가 증가할 것으로 전망하고 있다.

 

우리의 경우 또한, 1994년 7월 24일에, 수은주가 38.4℃를 기록하여 하루 평균기온이 30℃를 넘었던 7월 22일부터 7월 29일까지의 총 사망자 수는 1,074 명으로 1991-1993년의 같은 기간에 비해 72.9 %의 증가 했으며, 65세 이하의 연령에서 사망자는 271 명으로 39.2%의 증가했지만, 65세 이상에서는 713명이 사망하여 104 %가 증가한 사례가 있다.

 

이러한 현실에서 “폭염”에 대비한 법적·제도적 보완책과 전문연구와 현장 중심의 활동들이 이루어져야 한다.

 

먼저, “폭염”이 관련 법에 구체적으로 언급되어 있지 않다는 것이다. 여기서 관련법이란 “재난 및 안전관리 기본법”과 “재해구호법”이다.

 

“재난 및 안전관리 기본법”은 각종 재난으로부터 국민의 생명·신체 및 재산을 보호하기 위하여 제정되었으며, “재해구호법”은 자연재난으로 발생한 이재민 보호와 이재민들의 생활안정에 이바지하기위해 제정되었다.

 

“폭염”은 자연재난으로 분류되나, 재난 및 안전관리 기본법에서, 자연재난을 태풍, 홍수, 호우(豪雨), 강풍, 풍랑, 해일(海溢), 대설, 낙뢰, 가뭄, 지진, 황사(黃砂), 조류(藻類) 대발생, 조수(潮水), 화산활동, 그 밖에 이에 준하는 자연현상으로 인하여 발생하는 재해로 정의하고 있어, “폭염”이 우리생활에 영향이 큼에도 불구하고 자연재난에 구체적으로 언급되고 있지 않다. 또한 폭염에 따른 인명과 재산피해 또한 매년 안전처에서 발행하는 ‘재해연보’에 포함도 되어있지 않다.

따라서, “재난 및 안전관리 기본법”의 자연재난에 “폭염”을 구체적으로 언급하고 “재난관리계획” 및 “재해구호계획” 수립에 “폭염”을 포함시켜, “폭염”도 타 자연재난과 같이 관리되어야 하겠다.

 

둘째, “폭염”을 대비한 관련 기금인 “재난관리기금”과 “재해구호기금”의 사용 근거가 미약하다.

 

우리나라에서 재난 발생을 대비하고 자연재난 발생 시 재난 피해자를 구호하기 위해 적립하고 있는 기금은 “재난관리기금”과 “재해구호기금”이다. 재난관리기금은 “재난 및 안전관리 기본법”에 따라 운영되고 있으며, 재해구호기금은 “재해구호법”에 따라 운영되고 있다.

 

재해구호기금의 적립의 근거가 되는 법은 재해구호법이며, 재해구호법의 제정목적은 이재민의 구호와 의연금품의 모집절차 및 사용방법 등에 관하여 필요한 사항을 규정함으로써 이재민 보호와 생활안정에 이바지하고자 제정하였다. 재해구호기금 또한 이재민 보호와 생활안정에 이바지 할 수 있는 분야에 사용할 수 있도록 하고 있다. 그러나 재해구호기금의 사용범위는 이재민들에게 직접적으로 지원하는 분야에 국한되어 있다. 2014. 9월 말 현재, 재해구호기금 잔액은 8,505억 원이다.

재해구호법 제14조제2항에 따르면 재해구호기금은 이재민의 구호 등 대통령령으로 정하는 용도 외에는 사용할 수 없도록 규정하고 있다. 그리고 재해구호법 시행령 제8조제1항은 다음과 같이 재해구호기금의 용도를 규정하고 있다.

 

 

- 재해구호물자 구입 및 보관창고 설치․운영 - 이재민에 대한 응급구호 ※ 재해구호물자 및 응급구호비 지급시 외국인 포함(불법체류자 제외) - 재해구호협력자에 대한 보상 - 재난지원금 지급액의 사전 집행 - 재해구호물자의 조달․운송 - 재해구호에 참여하는 자원봉사자 등 구호 관계인에 대한 재해구호 교육․급식 - 그 밖에 시․도지사가 재해구호를 위하여 필요하다고 인정하는 사업 소요비용

또한, 재해구호법 시행령 제8조제1항 제7호의 그 밖에 시‧도지사가 특별히 필요하다고 인정하는 사업에 대해서는 우리나라 재난구호 총괄부처인 국민안전처의 2016년도 재해구호계획 수립지침에 의거 다음과 같이 예시하고 있다.

 

재해구호기금의 그 밖의 사용 용도(시‧도지사 재량 사항)

- 자연재난으로 인한 소상공인 지원 - 명절(추석･설날) 맞이 이재민 특별구호 - 자연재해 2차 피해 우려 등으로 대피할 경우 이재민 급식 지원 - 폭염피해 예방을 위한 ‘무더위 쉼터’ 냉방비용 지원 등 - 임시주거시설 및 부대시설(이동식 화장실, 간이 샤워시설, 프라이버시 확보를 위한 임시 칸막이 등)의 제작`조달`설치 및 운영에 필요한 비용의 지원 - 임시주거시설 사전점검 및 보수 등에 소요되는 비용 지원 - 임시주거시설 보관 및 사용을 위한 점검 비용과 보수에 소요되는 비용 지원 - 노인 및 유아 등 재난약자를 위한 개별구호품(유아 : 젖병 소독기 등, 노인 : 전기장판 등)의 구입 제공 및 운영에 필요한 경비 지원 - 고립·교통두절 (예상)지역 구호물품 구입 및 제공에 소요되는 비용 지원 - 재해구호 자원봉사자의 재해구호 훈련 등에 소요되는 비용(경비) 지원 - 임시주거시설의 설치 및 사용이 어려운 이재민과 일시대피자의 민간숙박업소 경비 지원 - 접수된 재해 의연물품의 분류 및 보관, 지원에 필요한 제반 경비 지원 - 전시구호물자(천막, 모포)의 구입에 소요되는 비용(재해구호물자로 순환대체 사용)

 

감사원에 따르면, 3개년(′12년-′14년)까지 재해구호기금 집행 용도별로는 총 163억 원 중에서 구호물자비축(21억 원, 12.9%), 창고운영(4억 원, 2.7%), 응급구호비 지원(27억 원, 17.1%), 냉방비(폭염)지원 등(9억 원, 5.8%), 재난지원금(2억 원, 1.6%), 자원봉사자 교육․급식(2억 원, 1.4%), 소상공인(96억 원, 58.8%) 등이다.

 

재해구호기금 사용현황

연도별	재해구호기금 사용현황(단위 : 백만원)
	합 계	구호물자 비 축	창고 운영	응급구호비 지 급	냉방비(폭염) 지원 등	재난지원금 선 지 원	자원봉사자 교육·급식	소상공인 지 원	기타
합 계	16,370	2,107.9	442.7	2,795.1	955.8	258.6	231.4	9,633.8	46.3
		12.9%	2.7%	17.1%	5.8%	1.6%	1.4%	58.8%	0.3%
‘12년	8,119	953	195	1,464	-	196	3	5,274	34
‘13년	3,008	900	186	771	518	38	23	572	0
‘14년	5,243	242	59	543	432	23	204	3,729	12

출처 : 감사원(2015), 감사결과 보고서(재난․재해기금 운영실태)

 

“폭염”은 우리뿐만 아니라 전 세계적으로 많은 인명피해를 발생시키고 있는 자연재난이나, 법적인 근거가 미약하여, 정부의 재정적인 지원은 거의 이루어지지 않고 있다. 다만, “재해구호기금”으로 “무더위 쉼터”의 냉방비 사용은 지원할 수 있게 되어 있다. 그러나 “재난관리기금”의 사용 법적 근거는 없다.

“재난 및 안전관리 기본법” 및 “재해구호법”에 자연재난의 예방과 구호에 사용할 수 있는 기금이 “재난관리기금”과 “재해구호기금”이다. 이들 기금들 또한 “폭염”을 대비하고 “폭염” 피해자들을 구호하는데 사용할 수 있도록 보다 많은 법적 근거를 마련해야 한다.

태풍 및 집중호우 등의 자연재난이 발생했을 경우, 재해구호법에 따라 이재민들의 지원을 위해 ‘임시주거시설(이재민 대피시설)’을 운영한다. “폭염” 또한 자연재난이기에 “폭염” 특보가 발효되면 24시간 운영되어야 하며, 재해약자의 경우는 “폭염”특보가 해제될 때 까지 무더위 쉼터에서 생활할 수 있도록 지원이 되어야 한다. 또한 보다 다양한 지원들에 재해구호기금이 활용될 수 있도록 법적 근거마련이 필요하다. 예를 들어 폭염에 취약한 재해약자들에 대한 지원활동에 필요한 활동비 지원, 재해약자들을 효율적으로 관리할 수 있는 시스템 구축, 재해약자들의 열악한 환경을 개선할 수 있는 주거환경개선 사업 등에 사용할 수 있도록 해야 한다.

 

셋째, “폭염” 관리대상자의 범위가 좁고 “폭염” 환자 관리를 위한 전문병원 운영이 미흡이다. 현재 “폭염”에 따른 관리대상은 “기초생활 수급자”나, “차상위 계층” 등을 위주로 관리하고 있으나, “폭염”은 자연재난으로 누구나 대상이 될 수 있고, 누구도 예외일 수 없다. 특히, 사업장에서 일하는 근로자나, 농업 등에 종사하는 국민들은 “폭염”에 특히 취약하다. 따라서 “폭염” 발생 시 관리대상의 범위를 최대한 확대하고 “폭염”에 취약한 대상자들이 어느 누구나 신고하면, 전문 병원에서 상담 및 치료 등을 받을 수 있도록 해야 한다.

 

넷째, “폭염”을 예방하기 위해서는 도시 열섬 현상을 최소화해야 한다. 도시 열섬현상의 최소화는 도시를 자연 생태공간으로 환원시켜 나가야 한다. 도시와 자연이 어우러질 수 있도록 바꿔나가야 한다. 도시에 녹지를 조성한다든지, 도로·주차장·인도·건물·담장 등을 친환경으로 바꿔나가는 방법 등이 있다. 이제 우리는 생활의 편리함을 과함하게 버리고 후대를 위해서 주거공간 생태화를 선택해야 할 때다.

 

다섯째, “폭염”과 관련된 전문 연구들이 있어야 한다. 우리는 “폭염” 뿐만 아니라 토목, 건축분야 등 기술분야를 제외한 자연재난에 대한 전문연구가 이루어지지 않고 있다. 국립재난안전연구원이 있지만 연구원들의 주는 토목, 건축 분야 전문가들이며, 사회과학분야 전문가는 1∼2명 내외이다. “폭염”의 여파는 지역마다 다르다. ‘한반도에서 여름철 폭염이 일 사망률에 미치는 영향한 연구(2006)’에 따르면, 서울 등 중부지방에 사는 거주민이 대구와 부산 등 남부지방의 거주민 보다 고온의 환경에 더 취약한 것으로 나타났다. 이러한 전문 연구가 이루어져야지 지역별, 대상별 등에 따른 정책이 수립되고 효과적으로 시행될 수 있다.

 

여섯째, 빅데이타를 활용한 “폭염” 재해약자들 관리이다. “폭염”에 취약한 재해약자들이 지역별로 있다. 이들에 대한 관리가 가가호호 방문하여 취약요인을 제거하는 등의 노력을 기울여야 한다.

 

일곱째, “폭염”에 대한 대국민 홍보이다. 보다 많은 국민들이 “폭염”에 대처할 수 있는 방법들을 알 수 있도록 홍보하면 물론, 특히, “폭염”으로부터 취약한 재해약자들이 생활하고 있는 시설들에 대한 적극적인 홍보가 이루어져 재해약자들이 주간, 야간에 지속적으로 관리할 수 있도록 해야 한다.

 

여덟째, “폭염”에 대비한 교육이 전무하다. “폭염”에 효과적으로 대응하기 위해서는 “폭염”에 대비한 교육이 필수적이다. “폭염”에 대비한 교육이 선행될 때, 국민 스스로 “폭염”에 대응할 수 있는 능력을 기를 수 있어, 보다 효과적이고 적극적인 “폭염”대비 활동들이 이루어 질 수 있다. 따라서, “폭염”에 대비한 교육이 “폭염” 취약 계층 뿐만 아니라 보다 많은 국민들이 받을 수 있도록 제도화 되어야 한다.

 

아홉째, 2014년 7월 국민안전처 이전인 소방방재청 당시에 재해구호 담당자의 인사이동 실태를 조사한 바에 의하면 부산 56%, 경남 34%, 경기 32%, 경북 22%, 전북 14% 등 일선 시군구 담당 공무원의 인사이동이 잦은 것으로 분석되었다. 구호담당자들은 재해구호기금을 통해 재난피해자들의 지원을 하는 역할을 수행하는데 폭염시에 지원되는 냉방비 지원 등 구호업무를 소홀히 할 수 있어, 폭염으로 발생하는 피해자들을 구호할 수 있는 환경을 더욱 열악하게 만든다. 따라서 재해구호 담당공무원들의 잦은 인사이동을 대체할 수 있는 방안이 마련되든가, 재해구호 담당공무원들의 처우개선을 통해 잦은 인사이동의 환경을 개선해 주어야 한다.

 

마지막으로, 전기누진제도의 개선이다. 현재 우리가 살아가는 환경은 에어컨 환경에서 살아가고 있다. 그러나 유독 가정에 만은 전기누진제 때문에 에어컨 아니, 선풍기 사용도 고민하게 된다. 야간에 열대야를 이겨낼 수 있는 방법은 에어컨 사용이 가장 좋은 방법 중에 하나이다. 이렇듯 전기누진제 개선을 통해 폭염으로 위험에 노출될 수 있는 환경을 최대한 줄이도록 노력해야 할 것이다. 임시방편으로나마 열대야가 발생한 달은 가정에서 전기누진제 적용을 한시적으로나마 제외하는 방안들도 함께 검토되어야 할 것이다.

폭염을 이겨내기 위한 방안.pdf

 

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