재난안전 문화 확산을 위한 행정안전부의 역할

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재난안전 문화 확산을 위한 행정안전부의 역할

 

행정학 박사 배천직

 

7월 22일부터 23일까지 발생한 수도권의 집중호우로 300만 인천 일부지역과 7월 14일부터 16일까지 발생한 중부지역 집중호우로 청주시는 해상 도시로 변했다. 막대한 재산피해와 인명피해가 발생했다.

 

재난은 아무리 대비해도 지나치지 않다. 재난은 많은 요인들이 상호 복합적으로 작용하기 때문에 언제, 어디서, 어떻게, 누구에게 발생할지 모른다. 재난이 발생하지 않게 하는 것은 현실적으로 어렵다. 다만 재난 발생 시 피해를 최소화 할 수 있도록 하는 것이 우리들의 역할은 것이다.

 

1995년 6월 삼풍백화점 붕괴사고를 겪으면서 재난현장의 지휘체계와 참여기관간 공조․협조체계 등 재난대응에 대한 수많은 문제점을 경험하게 되어 이러한 문제점들을 개선하기 위해 같은 해 7월에 “재난관리법”을 제정하게 되었고 2003년 2월 대구지하철 대형참사와 같은 해 9월 태풍 “매미”의 급습에 따른 문제점을 보완하기 위해 재난및안전관리기본법이 제정하게 되고 2004년 6월 1일 소방방재청이 개청하게 되었다. 소방방재청이 개청된 후에도, 경기도 이천 물류센터 공사장 붕괴 사고(2005년 10월), 서울 우면산 집중호우로 인한 산사태(2011년 7월), 충남 태안 해병대 캠프 사고(2013년 7월), 경북 경주 마우나 오션 리조트 강당 붕괴 사고(2014년 2월) 그리고 세월호 참사(2014년 4월)가 발생했다.

 

그리고 세월호 참사를 계기로 2014년 11월 19일 국민의 안전과 국가적 재난관리를 위한 재난안전 총괄기관으로서, 체계적인 재난안전관리시스템 구축을 통하여 안전사고 예방과 재난 시 종합적이고 신속한 대응 및 수습체계를 마련하기 위해 국민안저처가 개청되었다. 그러나 메르스 발생(2015년 5월), 경주 강진(2016년 9월), 조류독감(2016년 11월) 등 대형 재난이 발생했을 때 국민안전처의 역할에는 분명히 한계가 있었다.

 

2017년 6월 5일에 발표된 정부조직 개편방안에 따르면, 국민안전처의 소방사무를 분리하여 「소방청」을 신설하고 해양에서의 경비·안전·오염방제 및 해상사건의 수사 기능을 분리하여 「해양경찰청」을 신선하며, 신설되는 소방청 및 해양경찰청 업무를 제외한 국민안전처 기능과 행정자치부 기능을 통합, 「행정안전부」로 개편한다고 한다

 

새롭게 개편되는 행정안전부는 재난대응에 전문부처가 되어야 한다. 재난대응에 전문부처가 되기 위해서는 전문가들로 구성되어야 하며, 전문가들에 의한 재난 분야에 대한 조정·통제 역할을 해야 한다. 이러한 전문부처가 해야 할 일은 ‘국민들이 재난에 대응 할 수 있는 일은 할 수 있게 해줘야 하며, 정부가 해야 할 일은 정부가 할 수 있도록 해야 하는’ 부처가 되어야 한다.

 

세월호 참사를 겪으면서 재난으로부터 국민들의 안전에 대한 요구가 증가함에 따라 이에 부응하기 위해 국민 안전교육 진흥 기본법이 2016년 5월 29일 제정되었고 이달 30일 시행될 예정이다.

 

헌법 제34조 6항에 국가는 재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위하여 노력하여야 한다라고 되어있다. 이러한 국가 노력의 일환으로 국가는 각종 재난으로부터 국토를 보존하고 국민의 생명·신체 및 재산을 보호하기 위하여 국가와 지방자치단체의 재난 및 안전관리체제를 확립하고, 재난의 예방·대비·대응·복구와 안전문화활동, 그 밖에 재난 및 안전관리에 필요한 사항을 규정하기위해 재난및안전관리 기본법을 제정했다.

 

그러나 국민 스스로 재난에 대비할 수 있는 역량을 제고할 수 있는 안전교육 여건은 아직 제대로 마련되고 있지 않다.

 

최호진·오윤경(2015)은 일반국민 800명과 안전문화운동과 관련한 업무를 수행 중인 공무원 및 공공기관 종사자 300명을 대상으로 면접 조사한 결과, 우리 사회가 안전한 사회로 발전해 나가는데 있어 가장 큰 걸림돌이 무엇인지를 질문한 결과, ‘안전의식 및 안전문화의 부재’가 28.9%로 가장 높게 나타났고, ‘안전행동 및 안전참여 부족’ 25.9%, ‘안전교육 및 대국민 홍보 부족’ 16.4% 등의 순으로 조사되었다. 안전의식 및 안전문화, 안전행동 및 안전참여, 안전교육 및 대국민 홍보 등이 모두 안전문화운동과 관련이 있다.

 

국내에서 발생하는 각종 사회재난과 자연재난으로부터 소중한 생명을 지키기 위해서는 안전문화운동이 필수이다. 안전문화운동은 안전교육을 통해 더욱 확대되고 내실 있는 안전문화운동이 될 수 있다. 특히, 재난과 관련된 재난안전 교육은 각종 재난 시에 인명과 재산의 피해를 줄일 수 있게 하는 없어서는 안 될 교육이다.

 

안전문화운동추진협의회(이하 안문협)의 실태를 보면, 기본 방향은 단순 확대를 넘어 안문협 단체 간, 그 밖의 다양한 조직(직장/ 직능, 소규모 지역공동체 등)과의 수직적·수평적 협업체계를 강화하고 안문협의 실질적 가동을 위한 운영체계 정비 및 역할을 정립하는 것이다. 안문협 회원 단체 중 대표단체를 간사로 선정하고 간사단체 주관 분과별 회원단체를 소집, 업무분장 후 활동을 전개한다. 또한 각 단체 실무자 중심의 실무협의회를 구성 및 운영으로 안문협 활동의 실효성 확보, 회원단체 간 연락망 구축 및 공유를 한다.

 

안문협 구성은 민간단체·중앙부처·공공기관 등 70여개 기관이 함께 참여하여 안전문화운동추진 중앙협의회를 2013년 5월 30일 출범했다. 기획홍보, 사회안전, 생활안전, 교통안전, 산업안전 5개 분과별로 구성하고 민·관 공동위원장(국민안전처 장관, 송자(현 안실련 대표))체제로 운영하고 있다.

 

중앙 안문협에 준하여 지역 안문협(17개 시·도, 226개 시·군·구)로 구성완료하였으며, 지자체장·민간 공동대표 체제로 운영중에 있다. 주요 기능으로는 안전문화운동 실천과제 선정 및 안전 생활화에 대한 캠페인을 전개한다. 안문협 위원은 총 94명으로 중앙부처 12명, 민간단체 51명, 공공기관 14명, 시도 부단체장 17명으로 구성되어 있다. 분과는 기획홍보 분과, 사회안전 분과, 생활안전 분과, 교통안전 분과, 산업안전 분과가 있으며, 5개 분과에는 51개 민간단체와 26개 정부부처 및 공공기관이 소속되어 있다. 국민안전처에 따르면, 안문협의 주요활동은 ①시기별·분야별 안전문화운동 전개, ②안문협 총회 및 안전포럼 운영, ③ 안전 전문교육과정 운영, ④재난 및 안전사고 현장 참여, ⑤안문협 조직체계 정비, ⑥안문협 회원 민간위원 위촉제도 실시, ⑦민간단체 활동 지원사업 적극 활용 등이다.

 

‘생애주기별 안전교육 실태’를 보면, 안전처가 추진하고 있으며, 영유아부터 노인에 이르기까지 갖추어야 할 개인의 안전역량을 생애주기에 따른 안전교육 요구도에 따라 안전교육을 맞춤형으로 제시하고 있다. 생애주기별 안전교육지도 주요내용은 생애주기 분류를 영유아기, 아동기, 청소년기, 청년기, 성인기, 노년기의 6개 주기로 분류하였으며, 안전교육 범주는 6개 대분류(생활안전, 교통안전, 자연재난안전, 사회기반체계안전, 범죄안전, 보건안전), 23개 중분류(화재안전, 대중교통안전, 폭력안전, 식품안전 등), 68개 소분류(다중이용시설 안전, 제품사용 안전, 승하차시 안전, 감염병 대처 등)로 나누고 있다.

 

생애주기별 안전교육 내용은 발달 수준에 따라 ‘안전사고의 위험을 인지하는 능력→ 원인과 결과를 이해하는 능력→ 사고 예방 및 상황에 대처하는 능력→ 타인을 위해 교육·지도·구조를 실천할 수 있는 능력’으로 연계될 수 있도록 체계화하였다. ‘생애주기별 안전교육지도’는 각 부처에서 개별 시행중인 기존 안전교육 체계와 교육내용을 수용하고, 생애주기 전반에 걸쳐 안전교육 사각지대를 보완하고자 하는 기본방향 아래 추진되었다. 생애주기에 있어서는 통계청, 여성부, 세계보건기구(WHO) 등의 분류기준 및 국내 관련법(「영유아보육법」, 「아동복지법」, 「청소년보호법」, 「노인장기요양법」 등)을 수용하여 영유아기·아동기·청소년기·청년기·성인기·노년기의 6개 주기로 분류하였고, 안전 분야에 있어서는 ‘일생 동안 일반인이 일상에서 접할 수 있는 안전문제’를 고려하였다. 또한 교육부 「학생 안전교육 7대 표준안」, 복지부 「아동복지법」 상 안전교육 5대 기준, 국민안전처 「제3차 국가안전관리 기본계획」을 반영하여 6개 대분류·23개 중분류·68개 소분류로 제작하였다.

 

국민안전교육 진흥 기본법(이하 진흥법) 실태를 보면, 진흥법은 국민의 안전교육 진흥에 필요한 사항을 규정함으로써 재난으로부터 안전한 사회를 만드는 데 이바지함을 목적으로 법률 제14248호로 2016년 5월 29일에 제정되었고, 2017년 5월 30일 시행예정이다. 진흥법의 주요내용은 국민안전처장관은 5년마다 안전교육 기본목표, 추진 내용, 전문인력 양성 등의 내용을 포함한 안전교육기본계획을 「재난 및 안전관리 기본법」 제9조에 따른 중앙안전관리위원회의 심의를 거쳐 확정·시행하여야 하고(안 제5조), 국가 및 지방자치단체는 안전교육의 원활한 시행을 위하여 안전교육 교재 및 프로그램을 개발하고 보급하며, 안전교육 전문인력의 양성‧활용 등 시책을 추진하여야 한다(안 제9조). 또한 학교‧다중이용시설 및 사회복지시설 등에서 안전교육을 실시하도록 하며(안 제10조부터 제13조까지), 국가 및 지방자치단체는 안전교육 전문인력의 양성을 위하여 전문인력 육성 등에 관한 시책을 수립하고 추진해야 한다(안 제20조).

 

재난안전교육 연구 실태는 주로 2014년도에 국립재난안전연구원에서 이루어졌다. 국립재난안전에서 진행된 재난안전 연구는 “진동자료기반 시설물 재난대비 기반기술 개발-(4) 놀이형 어린이 지진 교육교재 및 교구개발”, “재난안전교육 콘텐츠 적용 및 활성화를 위한 기획방안”, “초등학생 대상 재난안전교육 콘텐츠 프로토타입 개발”, “재난안전교육 콘텐츠 개발을 위한 해외 사례집 연구”, “초등학생 대상 재난안전교육 콘텐츠 개발”과 소방방재청(현 국민안전처)의 국민보호를 위한 재난대비 교육·훈련법 제정 연구가 있다.

 

그러나 여기에는 한계점들이 있다. 먼저, 안전문화운동과 생애주기별 안전교육 분야이다. 생애주기별 안전교육지도 중에 자연재난은 재난대응, 기후성 재난, 지질성 재난으로 교육내용이 너무 단순화되어있고 교육내용에 법정용어를 사용하고 있지 않아 혼란의 소지가 있다. 대피소라는 명칭은 민방위법에 따른 비상대피시설을 지칭하며, 자연재난 발생 시 재난피해자들이 대피하는 임시주거시설과는 성격이 다르다. 민방위법에 따른 비상대피시설은 전쟁, 화생방전 등을 대비한 시설이기 때문에 지하나 방공호 등에 비상대피시설이 설치되어 있다. 자연재난을 대비한 임시주거시설은 지상에서 높은 지역 등에 위치하고 있어, 민방위법에 따른 비상대피시설과 다르며, 자연재난 시 민방위법에 따른 비상대피시설에 대피했다가는 익사할 소지가 있다. 또한 생애주기별 안전교육지도에 사회재난에 대한 부분이 누락되어 있다. 일부 사회기반체계안전으로 2개 영역이 있는데 이 2개영역으로 사회재난을 대비할 수 있는 안전교육을 시킨다는 것은 불가능하다. 또한 영유아기부터 노년기 까지 안전교육을 실시한다고 하나 아동기(6-12세) 및 청소년기(13-18세)를 제외하는 영유아기(0-5세), 청년기(19-29세), 성인기(30-64세) 및 노년기(65세이상)의 재난안전교육 여건은 전혀 마련되어 있지 않다. 즉, 유치원과 초·중·고등학교 학생들의 재난안전 교육을 제외하고는 재난안전 교육을 받을 기회도 없고 재난안전 교육을 시킬 기관도 없다. 더욱이 재난이 발생하면 취약한 노약자, 장애우 등 사회적으로 취약한 계층에 대한 재난안전교육 여건은 더욱 열악하다.

 

둘째, 민간 전문 교육기관 육성이다. 중앙 안문협의 경우, 51개 민간 단체가 포함되어있다. 그러나 재난이 발생하면 재난지역에 참여하는 단체 및 개인들은 평시에 안전문화운동에 참여하지 않는 많은 민간단체들과 개인들이 참여하게 된다. 안문협 소속 단체 뿐만 아니라 비 안문협 단체와 일반 국민들을 대상으로 한 재난안전 교육이 필요하다.

국민안전처는 재난관리책임기관 종사자 대상으로 재난안전 전문교육을 실시하고 있으나 재난이 발생해서 현장에 참여하는 재난관리책임기관 이외의 기관, 단체 및 개인들에 대한 재난안전 교육은 전무한 실정이다. 2016년도 국가민방위재난안전교육원의 재난안전교육 42개 과정 5,700명 중 민간인 교육과정은 2개 과정으로 승강기안전검사자 과정, 손해평가인 양성과정으로 민간인을 대상으로 한 재난안전교육과정은 없다.

 

셋째, 재난안전교육 연구이다. 재난안전교육 관련 연구용역들은 지진이나 초등학생 대상으로 한 재난안전교육에 대한 연구가 주를 이루고 있으며, 2014년에 발생한 세월호 참사와 판교 환풍기 사고에서 희생자들과 사고의 원인으로 지목된 분야의 재난안전교육에 대한 연구는 이루어지지 않고 있다.

 

이들 한계점들을 보완하기 위해서는 첫째, 안전문화운동과 생애주기별 안전 교육 분야에서는 교육내용에 법정 용어 사용, 생애주기별 안전교육지도에 사회재난 분야 포함, 사회재난을 생애주기별 안전교육지도에 포함시키고 생애주기별 재난안전교육을 시킬 수 있는 프로그램 개발과 교육기관 육성을 통한 생애주기별 재난안전 교육이 이루어져야 한다.

 

둘째, 국민안전처 재난안전교육 역할 정립 분야에서는 재난안전교육이 국민 안전교육 진흥 기본법 목적에 맞게 준비하고 추진되기 위해서는 국민안전처의 재난안전 교육을 주관하는 안전정책실과 자연재난과 사회재난을 관리하는 재난관리실과 특수재난실의 업무협조가 반드시 필요하며, 자연재난에 대한 재난안전교육은 재난관리실이, 사회재난에 대한 재난안전교육은 특수재난실이 주관하며, 여기에 안전정책실이 재난안전교육 전반에 대한 정책 등에 관여해야 한다.

 

셋째, 민간 전문 교육기관 육성 분야에서는 안문협 소속 단체 뿐만 아니라 비 안문협 단체와 일반 국민들을 대상으로 한 재난안전 교육이 필요하며, 정부의 교육기관뿐만 아니라 지자체 및 민간 전문 교육기관에서 국민들이 언제나 재난안전 교육을 받을 수 있도록 해야 한다. 또한 지역별 필요성에 따라 지역별로 『재난서비스 지원센터(안)』를 설치하여 재난 체험관, 심리지원, 재난 서비스 지원 전문 연구소, 콜센터, 상담실, 구호물품 보관소들을 함께 운영하고 지역 실정에 맞는 재난안전 교육훈련 프로그램을 개발하여 생애주기별 교육이 진행될 수 있도록 여건을 조성해야 한다.

 

마지막으로, 재난안전교육 연구 분야에서는 재난안전분야의 전문 연구기관에 의해 국가 정책 및 국민들이 필요로 하는 재난안전교육의 재난유형별, 교육대상별, 지역별, 기관·단체별, 다양한 재난안전교육에 대한 조사연구가 이루어져야 한다.

 

6. 재난안전 문화 확산을 위한 행정안전부의 역할-20170725.pdf

 

6. 재난안전 문화 확산을 위한 행정안전부의 역할-20170725.pdf

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