리더십

박정희의 리더십

[코로나 19에서 살아남기] 2006. 1. 11. 11:47

#코로나 19시대에 #가족건강을 지켜주는 #가이드 [코로나 19에서 #살아남기]

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#박정희 대통령의 리더십(Leadership) - 알 터커(R . Tucker)의 리더십 이론을 바탕으로 | ▶ 정치연구 

2005.04.12 14:30 

가우리(uuuau)   http://cafe.naver.com/gaury/16599

 

1. 연구 목적

 

2004년 3월 국회에서의 대통령 탄핵 소추 의결, 현 정권의 상징적인 정책인 신행정수도 건설사업의 헌법재판소 위헌결정 등 잇따른 대형 국책 사업들이 실패와 표류를 거듭하고 있다. 이러한 일련의 정치적 분열과 각종 주요 프로젝트의 대 국민 침투력 약화의 근저에는 다양한 요인들이 있겠지만 무엇보다 대통령의 리더십에 주목하게 된다. 나아가 대통령제의 권력 구조와 한국적 특수성으로 인하여 정치적 영향력과 그 범위에 있어서 대통령이 압도적인 우위를 차지하고 있음을 부인할 수 없다.

대통령의 정치체제에서의 절대적인 정치적 영향력을 고려한다면 대통령의 리더십 위기는 한국 정치체제의 위기를 불러올 수도 있다는 측면에서 대통령의 바람직한 리더십에 대한 연구는 매우 중요하다고 볼 수 있다. 특히 정치 엘리트의 리더십은 안정적이고 조화로운 환경보다는 위기시에 그 필요성이 증대된다.

최근의 한국적 상황이 과연 위기인지여부에 대한 논란이 있을 수 있으나 안정적이고 조화로운 정치, 경제적 상황이 아님은 대부분의 국민이 동의할 수 있다고 본다. 정치엘리트의 통치능력 저하와 국민적 분열과 경제적 침체는 박정희 리더십에 대한 향수를 불러일으키고 있다. 정치경제적 혼란기에는 카리스마적이고 강력한 추진력을 갖춘 리더의 문제 해결능력에 대한 국민적 기대가 박정희 리더십에 대한 향수를 가져오고 있는 것이다.

한국 근대화 과정에서 #박정희에 대한 평가는 “근대화의 영도자”, “반민주적 독재자” 등으로 상반되고 있어 논란의 여지가 많다. 또한 민주정치와 독재라는 이분법적 사고에 경도되어 정치적 독재자는 정치 리더십의 연구대상에서 처음부터 제외하는 편향적 관행이 있어왔음을 부인할 수 없다. 따라서 본 논문에서는 한국 정치사에서 박정희 대통령의 역할과 그것의 한국적 상황에서의 유의미성을 재조명하여 정치적 엘리트의 리더십을 규명하고자 한다.

 

2. 연구 범위와 방법

 

  박정희가 집권 기간을 통하여 우리나라의 가장 시급한 과제중의 하나였던 가난을 극복하고 성공적 경제부흥을 성취했다는 단순한 사실은 모두가 동의할 것이라는 전제하에 박정희를 다른 무엇보다도 먼저 나름대로 국가장래에 대한 확고한  비전을 가졌던 “문제 해결자”로 간주하고자 한다. 미국의 정치학자 로버트 터커(Robert C.Tucker)는 현대 정치학이 지나치게 권력중심적 분석에 경도되었음을 비판하고 대신 정치지도자들의 창조적 문제의식과 문제 해결과정을 중심으로 정치현상을 연구하는 리더십 접근법을 제시하였다. 그리고 그는 정치지도자는 상황을 진단하고 문제해결의 처방을 제시하며 각종 정책과 전략을 집행하면서 국민들의 지지를 동원하고자 노력한다고 볼 것을 제의했다. 그래서 정치리더십에 대한 터커 교수의 견해를 바탕으로 박정희의 근대화 리더십의 성격과 전개과정상의 특징을 규명하고 이를 평가하고자 한다.

첫째, 그 동안의 여러 연구에서 도출된 리더십 개념과 그 접근방법을 살펴본다.

둘째, 박정희가 추진하고자 했던 국가적 비전을 살펴본다.

셋째, 그가 해결하고자 했던 문제들과 그 원인을 살펴본다.

넷째, 그 문제를 해결하기 위해 처방한 수단과 정책을 살펴본다.

다섯째, 정책을 집행하는 과정에서의 구성원으로부터의 지지동원 전략을 살펴본다.

여섯째, 앞서 살펴본 내용을 통해서 박정희 리더십을 평가한다.

 

 

Ⅱ.리더십에 대한 이론적 이해

 

1.리더십에 대한 개념과 접근 방법

 

#리더십의 개념은 매우 다양하며, 이는 그 개념을 활용하는 목적과 시각에 딸라 그리고 리더십을 적용하는 환경차이 때문이다. 리더십이란 말은 일반적으로 지도성, 지도능력, 영도능력, 지도관계, 지도권, 지도적 지위 등의 의미를 내포하고 있다. 과거의 연구들을 살펴볼 때, 지도력의 결정요인은 지도력을 발휘하는 주체인 지도자의 자질과 지도자의 주변 정치 경제상황 등의 환경적 요소에 의하여 결정된다고 보고는 것이 일반적이다.

리더십에 대한 개념으로 카츠와 칸은 “조직의 일상적 지시에 따라 기계적으로 순종하는 것 이상의 영향력 확대”를 리더십이라고 하였으며, 쿤쯔와 오도넬은 리더십이란, “한 개인이 다른 구성원에게 이미 설정된 공동목표를 달성하는데 따라오게끔 영향력을 행사하는 과정”이라 하였고, 데이비스는  “정해진 목표를 열정적으로 추구하도록 타인을 설득하는 능력”을 리더십이라고 하였다.

 

 이외에도 리더십 개념정의는 많은데 그 이유는 학자마다 연구의 목적에 합당한 조작적 정의가 다양했기 때문이다. 그럼에도 불구하고 리더십의 일반적 개념은 조직목표, 조직구성원, 능률성, 상호 협력성, 자발성, 기술과 활동성 등을 포함하고 있다. 따라서 지금까지의 리더십 개념을 정리해서 정의해 본다면, 리더십은 어떤 정치적 지도자가 자신이 속해 있는 국가나 사회의 구성원들이 공동으로 추구하고자 하는 어떤 목표를 이루기 위해 지도자가 자신의 사상, 신념, 의지, 감정, 통찰력, 지식 등을 적극적이고 합리적으로 동원하여 조직구성원의 행동에 영향을 미치는 능력이라 할 수 있을 것이다.

 

 리더십 이론의 연구방법은 어느 측면을 중요시하느냐에 따라 대체로 네 가지로 정리할 수 있다. 첫째 상호영향력과정의 접근방법으로, 리더와 부하의 관계에서 리더가 갖는 권력은 부하에게 어떤 영향을 미치며, 이용할 수 있는 권력의 양은 얼마만큼이며, 그 근원은 무엇인가 등을 설명하는 접근방법이다. 둘째, 특성론적 접근방법으로 리더개인의 특성내지 자질을 강조한다. 셋째, 행태론적 방법으로 리더의 행태상의 차이에 따라 리더십의 효과성 여부를 설명한다. 이 접근방법은 리더십 행동에 관한 여러 가지 상이한 유형들을 제안하고 나아가 행동유형에 따라 효과적인 리더와 비효과적인 리더사이의 행태상의 차이를 식별하고자 한다. 넷째, 상황론적 접근방법이다. 이것은 리더십의 효율성이 지도자와 집단의 성격, 직무의 특징, 시간, 장소, 환경 등 상황에 따라서 달라진다는 입장을 취하며, 개인적 요인보다 사회적 요인을 중시한다.

 

 2. 리더십의 3가지 실천적 기능1)

 

 터커는 정치가 개인의 이익과 관련된 권력의 추구와 행사와 의사나 양치는 목동과 같이 무리를 돌보는 예술이라는 두 가지 속성을 지니고 있다고 정리했다. 그리고 정치의 권력 추구적 특성을 부인하지 않지만, 정치의 공동체에 대한 적극적 봉사기능 혹은 국민들에 대한 방향제시기능을 강조했던 플라톤을 오늘날까지 유행하던 정치에 대한 권력 접근과 대비되는 리더십 접근을 창안했던 정치사상가로 보았다.

그리고 터커는 정치지도자란 정치공동체 구성원들의 행동의 일정한 방향을 제시하거나, 그러한 방향제시과정에 의미있게 참여하는 사람이라고 규정하였다. 그리고 하나의 목적이 있는 정치행동으로서의 정치리더십은 문제상황에 대한 진단, 문제해결을 위한 처방, 진단과 처방과 대한 국민적 지지의 동원과 같은 세가지 기능을 실천한다고 보았다.  

 

Ⅲ. #박정희 리더십의 발현과정

 

1. 박정희의 정치적 비전

 

박정희는 1961년 자신의 표현을 빌면, 반정을 통해 집권한 이후, 조국 근대화를 국가의 최고 목표로 설정하고, 이것을 국가의 미래와 연결시키는 하나의 정치적 비전으로 삼았다. 박정희의 조국 근대화에 대한 집념은 정치 이념을 넘어선 하나의 종교 신앙이었다. 그로서는 국민들을 빈곤으로부터 해방시키고 부강한 국가를 건설하는 가슴속의 풀리지 않고 맺혀있는 하나의 소원이었다.

 

박정희 자신에게 조국 근대화는 권력의 유지·강화에 동원되는 지배 이데올로기2)였을 뿐더러 피폐한 국가현실을 직시했던 박정희의 적극적 문제의식과 책임감에서 비롯된 하나의 정책목표였고, 국가 미래에 대한 여러 희망들의 종합이었다. 이러한 박정희의 조국 근대화 비전은 다음 3가지 차원의 구체적 내용으로 정리할 수 있다.

 

1) #경제부국의 건설

일찍부터 가난의 고통을 절감한 그는 6.25가 한참 진행될 때, 공산주의의 침투를 막으려면 빈곤을 없애는 길밖에 없다고 하면서, 빈곤퇴치야말로 중대한 당면과제라고 주장했다.

 

그는 또 5.16직후에 쓴 책에서 “가난은 본인의 스승이자 은인이다”3)라고 말할 정도로 그의 가난에 대한 인식은 철저했고 따라서 이를 극복하려는 의자가 매우 강했다. 그는 항상 경제를 국정의 기본으로 간주하고 우선 나라가 경제적으로 부강해야 국민들이 잘 먹고 따뜻하게 살아 정치안정과 국방력도 기대할 수 있다고 생각했다.

 

2) 줏대있는 근대국가의 건설

 

박정희는 근대화가 곧 서구화라고 생각하지 않았다. 즉, 역사적, 문화적, 정치적으로 ‘줏대 이는 근대국가의 건설’을 염두에 두었던 것이다. 그는 서양국가들의 근대화가 나름대로 면면히 전해내려 왔던 합리주의사상이나 청교도정신과 같은 정신적, 도덕적 전통을 배경으로 성취된 것임을 지적하고 그렇기 때문에 한국의 근대화도 특유의 전통적 가치관을 합리적으로 체계화해서 이를 정신적 지주로 하면서 고도의 과학과 기술을 동원하여 경제발전을 성취해 가는 방향으로 추진되어야 한다고 주장했다. 4)요컨대, 근대화가 정신혁명과 기술혁명을 동시에 수반해야 하는 것인 바, 박정희는 한국에서의 근대화는 서구화나 물량적 성장이 아니고, “한국적 의식화와 산업화”가  되어야 한다고 강조했다.

 

3) 반공통일국가 건설

 

  박정희는 이러한 근대화 노력은 궁극적으로 북한의 공산주의를 극복하는 ‘민주화통일로’로 이어져야 한다고 생각했다. 그는 공산주의자들의 무력과 폭력에 의한 통일노선은 반드시 실패할 것이라고 확신했으며, 그것은 또한 동양전통에서 정치의 요체인 인(仁)의 사상이 내포한 자비와 포용의 정신에 정면으로 배치되기 때문에 공산화에 의한 통일은 “죽음으로 거부해야 한다”고 주장했다. 그는 우리의 적은 소수의 몇 안 되는 공산당원들이며, 남북대립은 자유민주주의와 공산주의와의 대립인 동시에 “남북한 5천만 민족과 국제공산당과의 대립”이라고 지적하고, “소련의 주구인 북한공산집단이 무너지고, 북한인민들의 민주역량이 성장하고, 우리도 자립경제를 성취하여 국력을 키웠을 때, ‘민주화통일’의 새날은 밝아올 것이다”라고 강조했다.5)

 

2. 문제상황에 대한 진단

 

1) 지도력 빈곤

 

4.19와 그 이후 민주당정권이 들어섰던 제 2공화국 시기를 겪는 과정에서 박정희는 4.19를 일으켰던 학생들과 거의 같은 문제의식을 가지고 정치·사회적 현실을 매우 비판적으로 바라보고 있었고, “학생이면 데모를 해야지, 이왕 할 바엔 열심히 해야지”하며 울분을 토로했다.

 

4.19 “학생들의 염원은 곧 전 국민의 염원이었고 우리 민족사의 쓰라린 절규”라고 생각했던 박정희는 4.19 이후 들어선 민주당 정권하의 한국정치현실에 대해서도 심각한 문제의식으로 일관했다. 정치적 무질서와 함께 부정, 부패, 무능이 계속되던 터였고, “못살겠다고 갈아보자”던 민주당의 구호가 “갈아봤자 별 수 없다”라는 자유당의 구호로 대꾸되었는데 박정희는 이 말이야말로 민주당 정권하의 한국정치 사회의 현실을 신기하게도 그대로 반영한 것으로 생각했다. 박정희는 민주당 정권하의 한국이 첫째, 용공망국병과 반국가적 기회주의의 난무, 둘째, 언론의 자유를 포함한 과잉한 정치적 자유로 정당난립과 무책임한 정치작태, 셋째, 외래문화의 무비판적 유입 등으로 우기상황에 처해 있다고 파악했던 것이다.

 

  그런데 박정희는 이 같은 위기가 무엇보다도 장면 정권의 지도력 빈곤으로 인해 초래되었다고 진단했다. 그는 장면 정권의 실패와 당시의 정치·사회적 무질서와 혼란은 한마디로 ‘지도력의 빈곤’에 있었음을 지적하고 5.16 당시 많은 사람들이 장 내각의 붕괴를 목도하면서 그것은 한국민주주의의 실패라고 말하면서도 그 실패가 지도력의 빈곤에서 비롯된 것을 통감하는 사람이 적었음을 강조했다.

 

2) 경제적 후진성

 

박정희는 당시 한국의 경제적 후진상태가 민주주의발전의 가장 큰 장애요인 중 하나임을 강조하였다. 1960년대 초 한국은 전쟁이 끝난지 불과 8년밖에 되지 않아 모두가 전후복구와 민생구호에 급급한 상황이었다. 미국의 경제원조가 유일한 호구책이었고, ‘저생산·저소득·저저축·저투자·저생산’으로 연결되는 빈곤의 악순환이 반복되는 전형적 극빈경제였다. 농수산업이 경제의 40%를 차지하고 제조업은 13% 수준에 머물러 있어 경제발전의 근원이 될 공업기반도 없었다. 겨우 760만의 노동인력이 2천600만 인구를 먹여 살리고 있었고, 실업률도 8%를 넘는 수준이었다. 자본도 기술도 없던 상태에서 움직이던 공업도 경공업이  4분의 3을 차지하는 저급한 상태에 있었으며, 1인당 국민소득이 80여 달러로 북한보다도 못했던 처지였다.6)

 

이렇게 피폐한 한국경제현실을 지시한 박정희는 우리나라가 선진서구민주주의국가들과 비교할 때, 역사·사회·문화적 차이가 있음은 물론, 특히 경제적 측면에서 아직 민주주의가 풍요한 결실을 맺을 수 있는 “주체적 조건”을 스스로 구비하고 있지 못하다고 보았다. 즉 전반적인 국가의 산업화 정도가 낮아 “농촌의 방대한 문맹과 극도의 경제적 빈곤과 도시지역의 대량실업상태”가 지속되고 있는 상태에서는 민주정치의 올바른 성장을 기대하기는커녕 공산주의 세력의 도전에 직면할 수밖에 없다고 보았던 것이다.

 

3. 조국 근대화를 위한 처방

 

이상과 같은 조국근대화에의 비전과 1960년대 한국상황에 대한 진단을 바탕으로 박정희는 당신의 정치적 무질서와 피폐했던 국민생활을 타개하기 위한 정책적 처방으로 첫째, 국가계획경제정책, 둘째, 정치적 대안으로 “민족적 민주주의”, 셋째, 반공정책을 제시하고 이를 강력하게 실행하고자 하였다.

 

1) 국가계획경제

 

박정희는 정치·경제적으로 낙후되고, 북한의 침략 위협 속에서 많은 국방비를 부담해야 하는 국내 현실에서 자유방임주의에 의거해서는 성공적 국가발전을 기할 수 없다고 보고, 대신 정부의 계획과 주도로 적절한 산업정책과 금융정책을 세우고, 이를 실천함으로써만 한국을 안정된 민주주의국가로 발전시킬 수 있다고 믿었다.7)

 

그렇지만 박정희는 이러한 정부의 계획과 개입이 궁극적으로 국내 산업과 수출상품의 국제경쟁력 강화와 시장자유화가 이루어지도록 했으며, 특히 자신이 추진하는 국가계획경제정책이 공산주의자들의 그것과 같을 수 없음을 강조하였다. 즉, 그는 “경제적 빈곤과 기아를 극복하기 위한 방책으로 조직적인 계획경제의 간판을 내세운 것은 바로 공산주의적 좌익독재정권”이었으나, 국민 대중들의 장기적 희생을 과도하게 요구하였고 축적된 자본을 무기구입과 제조에 대향 투자했기 때문에 국민들의 반발과 반대에 부딪치고 말았으며 따라서 그들은 국민들의 언론, 사상, 정치적 자유를 억압할 수밖에 없었다고 비판했다. 그리하여 박정희는 “후진민주지역”에서의 경제개발계획은 무엇보다도 “국민 개개인의 소득이 증대되는 방향”에서 “어디까지나 민주주의를 재확립하기 위한 전제조건”으로서 추진되어야지 “결과적으로 국민대중을 새로운 빈곤으로 몰아넣는 강압적 조직과 계획”이 되어서는 안 된다고 강조하였다.8)

 

박정희는 이런 생각으로 수출 지향적 공업화, 경제개발 5개년 계획, 농촌소득증대사업, 해외자본과 기술의 도입, 사회간접자본시설의 개발, 기업에 대한 정부의 지급보증 등의 정책을 과감하게 밀어붙였다.

 

2) 민족적 민주주의

 

정치적·이념적 차원에서 박정희는 “민족적 민주주의”를 제시했다. 박정희는 자유ㅜ민주주의체제가 공산독재체제보다 훨씬 우월하고 능률적이라고 여겼고 또한 “자유민주주의를 소극적으로 흠모하는 데 그치지 않고 적극적으로 쟁취하고자”했으며, 그러한 결의를 행동으로 옮겼다.

 

“우리에게 지금 큰 애로가 되고 있는 것은 ‘지도이념의 결핍’9)이라는 생각을 품었던 그는, 한국이 경제적으로 낙후되고 서구선진국가들과 역사·문화적 조건이 다르고 국가적 상황이 다름에 유의하여 “국가 없는 자유민주주의가 있을 수 없고 민족의 생존권이 보장되지 않는 곳에 개인의 자유도 향유될 수 없음”을 강조했다.10) 따라서 그는 한국정치에서의 자유민주주의 토착화를 위한 “민족적 민주주의론”을 전개했다.

 

박정희가 그간 한국의 정치사에서 자유민주주의를 꽃피워 보려고 그렇게 노력했지만 실패한 것은 “민주와 자유화를 향한 민족적 이념‘이 부재한 탓이라 설명하고, ”민족적 민주주의“를 공식 선언하는 연설에서 ”민족적 민주주의의 제일차적 목표는 자립에 있다. 자립이야말로 민족주체성이 세워진 기반이며 민주주의가 기생 영착할 안주지인 것이다. 민족자립이 없이 거기에 자주나 무슨 주의가 있을 수 없으며 자립에 기반을 두지 않은 민족주체성이나 민주주의는 한갓 가식에 불과하다는 것이 나의 변함없는 신조이다“11)라고 주장했다.

 

요컨대, 박정희는 자유민주주의가 정상적으로 발전하기 위한 준비로서 우선 민족적, 국가적 상황과 관련된 문화, 경제적 조건이 구비되어야 한다는 생각에서 정치적 자유는 유보될 수 있으며, 정치·행정적 안정 속에서 국가와 정부가 근대화 작업을 효율적으로 추진할 필요가 있다는 나름의 정치적 선택으로서 또한 그러한 정치과정을 정당화시키는 논리로서 “민족적 민주주의론”을 편 것으로 이해된다.

 

3) 반공정책

 

4·19 직후 약 1년간은 한국전쟁 이후 최초로 분단체제하에서 “민족적 자주와 자주적 통일론”이 제기된 시기였다. 국내외 각계각층과 정치활동이 허용된 혁신정치세력들은 남북학생회담 및 문화, 체육, 기자, 인사, 경제 등의 남북교류론을 비롯하여 유엔감시하의 남북한 총선거론, 중립국감시하의 남북총선거론, 남북연방제론, 중립화통일론 등을 제기하였고, 통일논의와 통일운동이 활성화되었다.12)

 

  그러나 이러한 상황에서 박정희는 군인으로서 “손에 땀을 쥐는 아슬아슬한 위기감”을 느꼈고, 각종 자주적 통일론이 제기되던 민주당치하의 사회혼란을 “일대 아수라장”으로 단정했다.13) 그는 학생들이 북한에 대해 무지한 채 “위험한 낙관주의”에 빠져 있고 혁신정치인들 중에 용공분자들이 적지 않다고 판단했다. 그래서 박정희는 “반공을 국시의 제1의로 삼고 절망과 기아선상에서 허덕이는 민생고를 시급히 해결한다”는 혁명공약을 내세웠다. 이렇게 하여 채택된 그의 반공주의는 그의 집권기간 동안 근대화 리더십을 행사하는 데 가장 중요한 지배전략의 하나로 지속되었던 것이다.

 

4. 정치 체제의 구성원으로부터의 지지 동원

 

1) 목표 지향적 결단과 강력한 추진력

 

  박정희의 정책집행 스타일에서 가장 중요하게 지적될 수 있는 것은 분명한 성취목표에 따른 정책선택과 이의 강력한 추진이다. 그는 조국 근대화의 구체적 주목표를 공업화를 통한 고도경제성장의 달성으로 정하고 이 목표에 따라 모든 종류의 정책들을 선택하고 집행했다. 분석적 차원에서는 당시 한국의 여건으로 보아 공업화보다 농수산위주 정책이, 또 성장위주보다는 안정위주정책이 더 무난하지 않느냐 하는 논의도 있을 수 있으나, 박정희는 특유의 결단력으로 모든 위험을 무릅쓰기 공업 우선, 성장위주의 개발정책 추구하였고, 또 대담한 외자도입과 수출주도정책을 폈다.

 

  박정희는 어떤 정책이나 방침을 결정하기까지 상당히 고심하고 나름대로 깊이 연구하곤 했다. 그러나 일단 결단을 내리면 무서운 집념으로 이를 추진해 나갔다. 한일협정체결, 월남파병, 경부고속도로와 포항제철 건설 등 어려운 결단의 고비 때마다 수많은 반발과 비판이 있었지만 박정희는 일단 내려진 결정대로 강력하게 추진해 나갔던 것이다.14) 이 같은 박정희의 과단성 있고 강력한 정책추진은 야당과 정치적 비판자들에 의해 “강권정치”, “독재적 전횡” 등으로 비판을 받았다.

 

  그런데 특기할 만한 사실은 박정희의 이 같은 강력한 정책추진과 목표 지향적 리더십은 당시의 군 엘리트와 민간엘리트 사이에 존재했던 “가치일치”(value congruity)와 “공생적 동맹”에 의해 보다 효과적으로 유지될 수 있었다는 것이다. 이 시기 군 및 민간엘리트들의 가치관과 정치적 태도를 연구한 많은 학자들에 의하면, 한국의 엘리트들은 군인 추신이든 아니든 시민적 자유나 언론의 자유와 같은 민주적 규범보다는 국가안보나 경제성장을 더 중시했으며, 다수결원칙과 소수권리존중, 책임성, 융통성 등과 같은 민주주의적 가치들에 대한 인식도가 다 같이 낮았다.15) 그리고 이러한 지식인들, 국회의원들, 관료들, 군인들 모두 박정희 정권의 동반자, 참여자였으며, 대부분의 재계, 언론계 지식인들과 함께 이들은 가치일치를 배경으로 일종의 공생적 동맹관계를 형성하고 있었던 것이다. 특히 공무원들은 아주 적극적으로 박정희의 경제개발정책을 지지하고 성실하게 직무를 수행했다.

 

그러나 민주주의의 일반적 기준에서 볼 때, 박정희의 정책수행이 신속하고 능률적으로 진행되기는 했지만 그것은 “정책수행의 민주성, 대표성, 반응성 등을 희생”한 바탕에서 이루어진 것이라 하겠다.

 

2) 효율적인 행정관리

 

박정희는 또한 스스로 중앙이나 지방관서, 그리고 민간기관과 사업장들을 가리지 않고 직접 방문하면서 정책추진상황을 확인·점검하고 이를 바탕으로 새로운 처방을 구상하고 지시하는 등 새로운 스타일의 국가경영능력을 발휘하였다. 그는 해마다 연두기자회견-중앙관서 순시-각 도청 순시로 이어지는 연두행사를 통해 각종 국가정책들의 집행과정을 직접 관장했다. 그는 또 여러 가지의 경제개발사업을 촉진하기 위해 민간이나 국영기업의 큰 공장들을 자주 방문했으며, 서민생활의 실정을 밑바닥부터 파악하기 위해 농촌 산간벽지와 도시 변두리를 직접 시찰하였다.

 

  박정희는 항상 자신이 직접 경제개발5개년 계획상의 공공 및 민간 사업부문의 진도를 모두 점검하였다. 가는 월간경제동향보고회의, 월별수출진흥확대회의, 4분기별 국가주요사업 심사분석회의 등을 직접 주재하였는데 이들 회의에는 목적에 따라 장관, 국회의원, 경제계 및 노동계 대표, 산업 업종별 대표 및 조합대표, 금융기관 대표, 운송·보험계 대표, 학자 등이 참석하여 필요한 건의를 하였다. 특히 박정희는 청와대의 서재 바로 앞방에 5개년 계획 진도 상황실을 마련하여 틈만 나면 사업별 진도를 하나하나 챙겼고, 관계공무원으로 하여금 모든 것이 계획대로 진행되도록 필요한 조치를 취했다.16) 그는 주요 정책에 대한 지대한 관심을 가지고 지휘 감독하였음은 물론 그것의 구체적 실천에 필요한 정치적, 행정적 조치들을 취해줌으로써 정책집행이 체계적이고 효율적으로 이루어질 수 있게 했던 것이다. 박정희는 제1차 경제개발5개년 계획을 수립, 실행하면서부터 경제기획원을 신설하여 경제정책 전반을 책임지고 관장하도록 했는데, 경제기획원은 박정희의 이 같은 직접적 행정지휘를 뒷받침했던 가장 핵심적 정부기관이었다. 덧붙여서 박정희는 각 부처 장관들로 하여금 안정된 가운데 소관업무를 추진할 수 있게 하기 위하여 최소한 임기를 보장했거나 필요한 경우 그 이상의 기간도 복무할 수 있도록 해줌으로써 행정의 안정화를 통한 일관성 있는 정책집행을 꾀했던 것이다.

 

3) 능력과 성취 중심의 인사 정책

 

박정희의 인사정책은 충성심과  함께 개인 능력과 국정수행의 효율성의 원칙을 바탕으로 집행되었다. 초기 군사혁명위원회의 내각이 구성될 때는 군부의 단결, 개인의 적성과 경험의 고려, 그리고 혁명주체 세력에 대한 배려의 원칙이 주로 적용되었다. 그리하여 장도영 육군 참모총장과 임시정부계의 김홍일 장군이 각각 총리와 외무장관으로 발탁5되었고, 주요 군 출신 각료들은 군에서의 보직과 병과에 따라 부처의 장관으로 임명되었다. 또 혁명주체세력에 해당되는 장교로 초대 내각에 보임된 사람은 장경순 농림장관뿐이었을 정도로 핵심 혁명주체들의 내각진출은 최소한에 그쳤다. 이들은 대부분 전문성이나 개인 능력이 크게 필요하지 않은 국가재건최고회의의 의원으로 충원되었다. 군사혁명 정부기간(1961~1963)의 각료 43명 중 29명(67%)이 직업군인 출신이고, 11명(26%)이 은행가나 행정관료 출신이었으며, 그 중 8명(73%)이 경제재정전문가였다. 또 43명 중 교수출신이 3명(7%)밖에 되지 않았고 정당출신 인사는 한 사람도 없었다. 이것은 군사혁명정부시절 박정희가 경제안정에 많은 관심을 두었고, 능률적 국정운영을 기도했음을 보여주는 예라 하겠다.17)

 

  제3공화국 시대에도 박정희는 능력과 능률위주의 인사정책을 지속했다. 군사혁명정권하에서 내각관료는 압도적으로 군 출신들에 의해 충원되었지만 제3공화국의 민주공화당 정권하에서(1963년 12월부터 1970년 12월 사이) 군출신엘리트와 민간 출신엘리트 사이의 비율은 26명(29.2%) 대 63명(70.8%)으로 역전되었다. 그리고 민간출신엘리트 각료들에는 행정관리, 경영엘리트가 제일 많았고, 다음이 군 출신, 그 다음이 자유 직업인이었다가 행정관리의 경력을 가졌던 사람들이었다. 그리고 제일 적은 출신은 지식인들이었고, 민주 공화당정권이었음에도 불구하고 정당엘리트는 한 사람도 등용되지 않았다. 이 같은 사실은 박 대통령이 국가경영에 개인 능력과 능률성을 얼마나 심각하게 고려했는지를 그대로 반영하는 것이다.18)

 

  박 대통령은 각료 임명시 정치적 고려를 충분히 저울질하면서 개인의 적성, 능력, 경험들을 면밀하게 평가한 다음 결정하였을 뿐 아니라, 임용 후에는 각자가 능력을 충분히 발휘할 수 있도록 배려했다. 그리고 행정능력과 충직성이 입증된 d다음에는 매우 오랫동안 임용하고 그 다음에는 또 다른 부서에 다시 기용하곤 했다. 그 결과 각료들의 재임기간이 역대 어느 정권보다 길어 1971년 5월 현재로 각료들의 평균 재임기간은 20개월이었다. 이것은 이승만 정권하가 14.3개월, 허정 과도정부가 3.3개월, 장면 정권이 3.3개월, 군사혁명 정권이 7.6개월이었던 것에 비하면 엄청나게 긴 것이었다.19)

 

요컨대, 박 대통령은 “일과 업적 성취중심”(for the sake work and accomplishment)으로 각료를 임명하고 활용하였는데, 그는 이 같은 인사 정책으로 “행정장”으로서의 리더십을 유감없이 발휘할 수 있었다. 그리고 각료들은 그의 조국근대화 비전을 자신의 소명으로 여기며 소신과 능력을 최대한 쏟으며 정책을 수행했던 것이다.

 

  그러나 이러한 인사정책이 긍정적 효과만 거둔 것은 아니었다. 당시로서 능력 있고 경험 있는 엘리트 들은 대부분 전통 보수계열의 가문 출신으로 해방 이후 줄곧 한국정치의 역사적 부담으로 간주되었던 친일 관료세력과 연계해 있을 가능성이 많았기 때문에 이후 비판세력들에 의해 식민잔재청산 미비라는 비판을 모면하기 어려웠다고 해야 할 것이다. 또한 박정희 개인의 이니셔티브가 강하게 작용되는 관료행정체제는 획일주의적이고 권위주의적으로 운용되었기 때문에 이것은 행정 각 부문과 관료들의 자율적으로 능동적인 업무수행문화가 성장하는데 매우 부정적 영향을 끼쳤다고 여겨진다. 즉, 행정의 민주적 제도화에 걸림돌이 되었던 것이다.

 

4) 정치적 동원과 탄압

 

  박 대통령은 조국근대화를 위한 일련의 경제개발5개년 계획을 어떠한 희생을 감수하고서라도 반드시 성공시키겠다는 확고한 의지를 가지고 있었다. 때문에 일반국민들은 여러 가지의 정치사회적 기본권이 제한된 상태에서 각종 운동과 정부가 주도하는 프로그램에 일방적으로 동원되는한편, 정치적 비판세력과 야당은 탄압 당하였다. 정치적 동원과 탄압으로 요약할 수 있는 박 대통령과 국민들 사이의 관계를 특성별로 분석해보면 다음과 같다.

 

  첫째, 5·16 이후 ‘군사혁명정부’시기 박정희의 정치적 이니셔티브는 군민들로부터 상당한 호응을 받았다. 이른바 쿠데타로 권력을 잡은 이후 박정희는 특수범죄처벌법, 반공법, 정당법, 국가보안법과 반공법의 개정, 정당활동 정화법 등을 시행하여 정치활동을 대폭 규제하였지만 이러한 조치들에 대한 대규모의 조직적인 국민적 저항은 없었다. 이것은 당시의 국가적 상황에 대한 국민들의 불만을 박정희와 그의 세력이 해소해 줄 수 있을 것으로 기대했기 때문인 것으로 풀이할 수 있다.20)

 

  둘째, 야당인사, 비판적 지식인, 학생 등을 제외한 대부분 국민들은 각종 조직과 운동을 통해 박 대통령의 근대화 리더십에 동원되는 것에 큰 저항 없이 참여함으로써 박 대통령의 경제부흥정책을 지지했다. 이것은 당시 대부분의 우리 국민들이 국가적 혼란과 유교적 권위주의 영향으로 구미제국의 국민들과 같은 참여적 정치문화에 익숙하지 못하고 대신 이른바 신민적 정치문화에 익숙했었기 때문에 그것의 연장으로 볼 수 있는 “권위주의적 성향”에서 비롯된 것 같다.

 

  셋째, 박정희는 일부 국민과 지식인들의 반대에도 불구하고 원래의 목표를 달성하기 위한 의도에서 그대로 밀어붙였다. 그는 어차피 국가 안보와 경제부흥이 우선 달성되어야 우리 사회가 민주적으로 발전할 수 있다고 믿고 있었기 때문에 그러한 목적을 달성하여 국민들로 하여금 “발전의 혜택을 누리게”하기 위한 “값비싼 대가”로서 반자유주의적 계획경제, 강제적 국민동원과 초법적 정치탄압, 그리고 이러한 반민주적 조치들의 종합으로서 10월 유신과 같은 정권연장을 “잔인하게 선택했던” 것이다.

 

  넷째, 박정희는 본래의 경제성장 목표들을 성공적으로 달성함으로써 정치기반을 효과적으로 강화하고 정치적 정통성을 보완할 수 있었다.

 

  다섯째, 그러나 박정희는 집권기간 내내 야당은 물론 각 분야의 비판적 지식인들과 사회집단들의 격렬한 정치적 반대와 반독재투쟁으로 계속 도전받았다. 여기에는 주로 학생, 재야인사, 문화예술인, 노동자 등이 가담했는데, 박정희는 이에 대한 철저한 물리적 탄압과 강경대책으로 대처했다. 그렇지만 국가정책에 대한 국민적 요구나 정치적 비판은 반드시 부정적 측면만 있는 것이 아니며, 오히려 성공적인 정치리더십 발휘에 유용하게 활용될 수 있는 참여행위일 수도 있는데, 박정희의 경우, 이러한 국민적 비판과 요구에 적절하게 반응하는 리더십적 자기 혁신에 매우 미흡했던 것으로 보인다. 즉, 어느 정도 국민적 합의형성이 가능했던 근대화 목표를 구현해 가는 과정에서 박정희는 대화 설득을 통한 지도자와 국민 사이의 상호작용을 통해 권력의 효율성과 정당성을 더욱 증대시킬 수도 있었는데, 국민들, 특히 비판 세력들과의 관계형성에서는 자신의 성격적 한계와 군대적 사고방식을 극복할 수 있는 자아 혁신에 성공적이지 못하였기 때문에 보다 유연하고 융통성 있는 따라서 민주적 정책집행을 실천하지 못했던 것 같다.

 

  요컨대, 박정희의 대국민관계는 “일반국민들의 ‘신민적’ 형태의 지지 및 참여, 그리고 일부 정치사회적 엘리트들의 적극적 저항,” 그리고 “박정희의 정치적 반대자에 대한 철저한 물리적 탄압 및 배후조작”으로 정리할 수 있다. 그는 동의메커니즘보다는 억압메커니즘을 중시했으며, 민주주의의 기본원리인 동의와 설득보다는 무조건 따라오라는 식이었고, 따라오지 않는 자는 강제력으로 관리하는 대중지배전략을 구사했다. 이것은 박정희 자신의 목표 지향적 상황인식과 적과 동지를 엄격하게 가르는 군대적 사고방식에 기초한 경직된 정치관을 극복하지 못한 자신의 리더십적 한계에서 비롯된 결과로 풀이될 수 있다.

 

IV. 박정희 리더십에 대한 평가

 

1. 조국 근대화의 비전에 대한 평가

 

박정희는 경제부국, 줏대 있는 민주국가, 반공통일국가를 주요 내용으로 하는 조국근대화에의 비전을 자신의 ‘군사혁명’을 정당화하는 논리이자 국민들의 지지와 참여를 동원하기 위한 “하나의 정치적 종교”로 제시했으며, 이러한 그의 비전은 자신의 가난체험과 그것을 극복하려는 의지가 국가 차원으로 투영된 것으로 볼 수 있다. 그리고 그의 조국근대화에의 비전은 당시 대부분의 엘리트층과 일반국민들로부터 심정적으로 상당한 호응을 얻었기 때문에 대중들을 정치적으로 동원하는 데 유리하게 작용했다.

 

2. 위기 진단에 대한 평가

 

박정희는 5·16 전후 한국사회의 “위기”의 원인을 경제적 후진성과 그것을 해결할 수 있는 정치리더십의 빈곤으로 파악하고 그 처방으로서 국가계획경제, 민족적 민주주의, 반공정책을 제시했는데, 이것은 그가 민주정치의 확립은 단순한 제도의 직수입보다는 그것을 위한 물적 기반 확보와 정치적 의지의 실천으로 가능하다고 확신한 데서 비롯된 것이다. 특히 그가 정치리더십의 빈곤을 지적한 것은 오늘날에 와서 미국의 지식인들이 개발도상국가들에서는 무엇보다도 강력한 집권세력에 의한 국가경영이 선거나 의회제도의 도입보다 더 중요하다는 점을 강조하고 있음을 고려할 때, 나름대로 줏대가 강한 상황판단이었다고 평가할 수 있다. 그러나 박정희의 이러한 상황진단에 의한 정치개입은 한국정치사상 부정적인 군사문화를 이식하는 계기가 되었고 후에 12·12 및 5·17 사태와 같은 군의 저치개입을 정당화하는 토양을 만들어 주었다는 점에서 한국의 정치발전이란 측면에는 치명적 사건이었다.

 

3. 실천 방안에 대한 평가

 

박정희의 계획경제정책은 괄목할 만한 경제성장을 성취함으로써 당초의 가난극복 목표를 달성하는 데는 효율적이었으나, 지역간 불균형성장, 재벌편중 및 소득불균형현상, 환경파괴 등 산업화의 부작용 혹은 부산물을 사전에 고려하는 예방적 정책들이 미비했었다. 민족적 민주주의는 그 발상이 “자아준거적”이었다는 점에서 평가할 만하나 실천적 차원에서는 권위주의적 정치통제 및 행정적 국민동원에 그쳤고, 또 경제성장에 따라 행정의 탈권위주의화와 시민사회의 자율성, 그리고 자발적 참여를 점진적으로 고양하는 데 성공적이지 못했기 때문에 정치적 수사에 불과했다는 비판을 면치 못했다. 그리고 그의 강력한 반공정책도 지나치게 절대화되어 건전한 통일운동과 민족주의 운동까지 전면적으로 탄압하는 방향으로 전개되었기 때문에 정권안보차원의 지배수단에 불과했다는 비판을 면치 못했다.

 

4. 지지 동원 전략에 대한 평가

 

박정희는 위민정치사상과 멸사봉공의 정신에 경도된 ‘고상한’ 정치관을 지녔던 지도자로서 큰 거리낌 없이 ‘반정(反正)’을 통해 권력을 잡은 이후 강력한 추진력, 효율적 행정, 능률·능력위주의 인사정책과 냉정한 용인술, 그리고 반강제적 국민동원 등을 수단으로 경제개발계획을 “혁명적으로” 실천하였다. 이것은 박정희가 다원적 세력들을 규합하여 정치사회적 통합을 형성하는 데 필요한 ‘정치지도자로서의 포용력‘을 갖고 있지 못했던 것에 기인한 것으로볼 수 있으며, 이러한 획일적 통치방식은 결과적으로 행정의 민주적 서비스화나 시민사회의 건전한 육성발전에 중대한 장애물이었다. 

 

V. 결 론

 

박정희는 조국근대화의 비전에 따라 1960년대 초 후진국가였던 당내 한국의 “전반적 국민 생활과 구조”(the whole life and structure of life)를 개조하고자 했다. 또 그것을 지속적으로 실천했던 “변혁적 지도자”(transforming leader)21)였다고 평가할 수 있다. 그리고 이러한 그의 정치리더십은 대다수 엘리트들과의 가치일치와 일반국민들의 신민적·향리적 정치문화 경향과 결부되어 그가 의도했던 민주주의 발전조건으로서의 경제상장을 달성하는 데 성공적일 수 있었다. 이 과정에서 그는 다원적 민주주의와 자유시장원리의 면에서 볼 때 의도적으로 국가계획경제와 정치적 통제라는 “잔인한 선택”을 시도했고, 그것을 실천하고 정치적으로 조직화하는 데 일정한 성공을 보여준 대표적 근대화 리더십이었다고 할 수 있다.

 

그러나 박정희가 스스로 민주주의를 위한 목적에서 경제성장을 시도했다고는 하지만, 그는 근대화 과정의 부산물과 부작용을 미리 고려하는 “예방적”(preventive)차원의 정책선택과 국민적 반대와 요구에 적절하게 반응하면서 관료집단과 시민사회의 자율성 제고를 위한 리더십적 자기 혁신(self-innovation)을 보여주지 못했던 지도자였다. 동시에 그의 근대화 리더십은 정치체제의 정당성 측면에서 심각한 취약성을 안고 있었다. 즉 지역간 불균형 성장 전략으로 인한 지역주의의 잉태, 재벌 포용적이며 노동 배제적인 경제 정책으로 인한 노동과 자본 균열의 정치체제로의 진입봉쇄는 정치체제의 대표성과 대응성을 저하시켰다. 요컨대, 박정희 리더십은 정치체제의 운영에 있어서는 효율적이었지만 심각한 정당성의 결함을 노정시켰다.

 

근대화 시대의 리더십과 민주화시대의 리더십은 그 효율성과 정당성을 평가함에 있어서 다른 기준이 적용되어야 마땅하다. 그러나 체제의 구성원들은 덜 민주적이면서 매우 효율적인 체제에는 순응할 준비가 되어있지만 민주적이지만 매우 비효율적인 체제에는 불신할 준비가 되어있다. 이러한 불신은 민주주의에 대한 체제구성원들의 신념을 약화시킬 수도 있음을 인식해야 할 것이다. 박정희 대통령의 리더십 재규명의 의미는 바로 이 지점에 있다고 생각된다. 

  

※ 참고문헌

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▶ 출처 : 중앙대학교 정치외교학과

▶ 원문 :

◆ 가우리정보센터 < GBC >

 

 

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